II SA/Gd 311/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sylwia Górny po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 21 listopada 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku ze wznowionym postępowaniem w sprawie wydania przez Starostę Powiatu, decyzji pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego do istniejącego budynku mieszkalnego wolnostojącego w M. przy ulicy W. [...] na działce nr [...], [...] i [...] z dnia 7 stycznia 2000 r. nr [...] dla J. i A. K.– odmówił uchylenia ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że jakkolwiek przesłanką prowadzonego postępowania wznowieniowego była wada decyzji pierwotnej określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegająca na tym, że właściciele sąsiadujących z działką inwestorów nieruchomości bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, to jednak w ocenie organu w wyniku przedmiotowego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Organ I instancji uznał, że przedstawione rozwiązanie w złożonym do zatwierdzenia projekcie jest zgodne z ustaleniami decyzji z dnia 28 października 1996 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta, a na pismo skierowane do wydziału Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miasta dotyczące sprecyzowania zapisu zawartego w pkt 1 załącznika opisowego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że "budynek mieszkalny jednorodzinny przy ulicy W. [...] może być przedmiotem niewielkiej rozbudowy" – uzyskano odpowiedź "dopuszczalna jest rozbudowa do rozmiarów domu dwupokoleniowego bez przekroczenia warunków technicznych". Organ I instancji nie podzielił również zastrzeżeń stron co do niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jednol. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), gdyż odległości projektowanego obiektu od granicy posesji sąsiadów są zgodne z cytowanym rozporządzeniem. Ponadto organ wskazał, że w wyniku konsultacji przeprowadzonych z przedstawicielem PWiK, który zapoznał się z projektem technicznym wykonanych w 1979 r. przyłączy wodno-kanalizacyjnych obsługujących budynki mieszkalne nr [...], [...] i [...] przy ulicy W. ustalono, że wykonane przyłącza nie zostały przekazane na majątek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji i że, jeżeli przyłącza kanalizacji sanitarnej z rur o średnicy 200 i 150 zostały wykonane zgodnie z projektowanymi spadkami, to nie powinny powodować utrudnień w odpływie ścieków z istniejących budynków i projektowanej dobudowy. Z uwagi na powyższe ustalenia Starosta nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. B. oraz C. R., którzy zarzucili sprzeczność decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z 1996 r., mocą której dopuszczono jedynie "niewielką rozbudowę" w sytuacji, gdy projekt budowlany przedłożony przez inwestorów przewiduje budowę drugiego niezależnego budynku nie posiadającego połączeń komunikacyjnych ze starym obiektem o większej od istniejącego powierzchni. Ponadto wskazali, że teren, którego dotyczy sprawa przed laty został podzielony na 4 maleńkie działki, na których pobudowano budynki jednorodzinne i tylko do takiej ilości zabudowy dostosowano infrastrukturę. Rozpatrując powyższą sprawę Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uznając wadliwość zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 21 listopada 2000 r., uchylił ją w całości oraz uchylił decyzję tego organu z dnia 7 stycznia 2000 r. i odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organ I instancji na etapie postępowania wznowieniowego winien orzec o zasadności lub wadliwości decyzji, w świetle obowiązującego w dniu jej wydania stanu prawnego dotyczącego udzielania pozwoleń na budowę i obowiązujące procedury nie przewidują modyfikacji zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego, na etapie wszczętego postępowania wznowieniowego np. poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i gromadzenie brakujących ówcześnie dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego przedstawionego organowi II instancji wynika, iż decyzja nr [...] z dnia 7.01.2000 r. udzielająca pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego dobudowanego do istniejącego budynku przy ul. W. [...] na działce nr [...], [...] i [...] w M., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1a i b oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.), mówiącego, iż właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania terenu oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji stwierdził sprzeczność planowanej inwestycji z zapisem miejscowego planu zagospodarowania terenu uchwalonego uchwałą MRN nr [...] z dnia 30.10.1989 r. (Dz. U. Woj. Elbląskiego Nr 13, poz. 84 z 1990 r.), określającego przedmiotowy obszar, oznaczonym symbolem D 16-MN 25,40 ha, jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności – z możliwością adaptacji i dogęszczenia w miejscach dogodnych. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że powierzchnia całkowita działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja wynosi ok. 350 m2, natomiast powierzchnia ogólna zabudowy wynosi ok. 340 m2, z czego wskaźnik intensywności wynosi ok. 0,96 i w ocenie organu nie wydaje się być niski. Jednocześnie jak wynika z zapisu pkt 1 załącznika do decyzji nr [...] z dnia 29.10.1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ww. inwestycja może polegać na "niewielkiej rozbudowie" istniejącego budynku. Projekt budowlany przewiduje dobudowę do istniejącego budynku odrębnego pod względem funkcjonalnym i konstrukcyjnym dwupokoleniowego budynku mieszkalnego, którego kubatura porównywalna swą wielkością do części istniejącej w ocenie organu II instancji nie mieści się w zakresie ww. ustaleń. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie dopełnił ponadto obowiązku przedłożenia wraz z dokumentacją projektową wszystkich uzgodnień nałożonych ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w E. oraz gestorem sieci uzbrojenia miejskiego – organem uzgadniającym w zakresie sieci wod.-kan. (notatka służbowa z dnia 14.11.2000 r. ze spotkania inwestorów z przedstawicielem PWiK dotycząca sieci wod.-kan. nie może być utożsamiany z ww. wymogami niezbędnymi do spełnienia przed udzieleniem pozwolenia na budowę). Ponadto lokalizacja ww. obiektu narusza § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednol. Dz.U. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) nie dochowując odległości 4 m zabudowy od granicy z działką sąsiednią nr [...] dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Dodatkowo stwierdzono, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja nr [...] z dnia 07.01.2000 r. udzielająca pozwolenia na budowę, dotyczy m.in. działki nr [...], co nie koresponduje z numeracją działek objętych projektem zagospodarowania terenu ([...], [...] i [...]), oraz z kopią odpisu z księgi wieczystej Kw [...]. Jednocześnie ustosunkowując się do złożonego odwołania wyjaśniono, iż z przedłożonej dokumentacji projektowej, a dokładnie planu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja poprzez działkę nr [...] (stanowiącej własność inwestora) posiada bezpośrednie dojście i dojazd do terenów komunalnych przeznaczonych pod komunikację, dlatego podnoszona przez odwołujących kwestia braku dojazdu do przedmiotowej nieruchomości uznać należało za bezzasadną. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli J. i A. K., którzy wywodzili, że organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił wskaźnik intensywności zabudowy przyjmując go dla powierzchni tylko jednej działki inwestorów w sytuacji, gdy skarżący są właścicielami trzech sąsiadujących ze sobą działek o łącznej powierzchni 627 m2. Ponadto zarzucili, iż organ przeoczył znajdujące się w aktach uzgodnienie z PWiK oraz błędnie wyliczył odległość istniejącego i dobudowywanego obiektu od granic działek sąsiadów. Przed datą wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy Wojewoda decyzją z dnia 17 lipca 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 K.p.a., uchylił decyzję własną z dnia 27 kwietnia 2001 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 21 listopada 2000 r. odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty z dnia 7 stycznia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że w związku ze skargą złożoną przez J. i A. K. (uwzględniając jednocześnie wniosek ww. z dnia 15.05.2001 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia 27.04.2001 r.), organ II instancji ponownie przeanalizował sprawę i uznał, że zasługuje ona w całości na uwzględnienie, bowiem zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. B., I. i C. R., S. Z. oraz J. S., w której domagali się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2001 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia 21 listopada 2000 r. nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 8 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie, toczącej się w ramach postępowania wznowieniowego, przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej było zagadnienie związane z udzieleniem inwestorom J. i A. K. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego dobudowanego do istniejącego budynku przy ul. W. [...] na działce nr [...], [...] i [...] w M. W ocenie Sądu ustalony przez organ administracji publicznej pierwszej instancji stan faktyczny nie dawał podstaw do uznania, iż w wyniku postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a i b obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. przepisu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej jest poza sporem, że nieruchomość, na której projektowana jest przez inwestorów – J. i A. K. budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego dobudowanego do istniejącego budynku przy ul. W. [...] w M., położona jest na obszarze oznaczonym w obowiązującym na tym terenie planie zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego uchwałą MRN nr [...] z dnia 30 października 1989 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Elbląskiego Nr 13, poz. 84 z 1990 r., oznaczonym symbolem D 16-MN 25,40 h, jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności – z możliwością adaptacji i dogęszczenia w miejscach dogodnych. W dniu 29 października 1996 r. Burmistrz Miasta na wniosek A. K. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej mieszkania i dobudowie garażu. W pkt 1 załącznika opisowego do ww. decyzji wskazano, że budynek przy ul. W. [...] może być przedmiotem niewielkiej rozbudowy, a rozbudowa planowana jest w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej mieszkania i garażu. Już samo zestawienie treści ww. decyzji z decyzją wydającą inwestorom pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego dobudowanego do istniejącego budynku stanowi o sprzeczności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Powierzchnia planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być bowiem utożsamiana jako niewielka rozbudowa istniejącego obiektu w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej mieszkania, a podnoszony przez skarżących zarzut, że nowy budynek nie ma jakiejkolwiek komunikacji ze starym, rodzi wątpliwość, czy zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wskazać należy, że przy ustaleniu wskaźnika intensywności zabudowy winno brać się pod uwagę powierzchnię wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się i planowanych do realizacji na terenie objętym inwestycją, a organ architektoniczno-budowlany odniósł go jedynie do powierzchni obiektów mieszkalnych nie badając, czy na nieruchomości inwestorów znajdują się inne obiekty. W świetle tych okoliczność zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Pomorskiego słusznie uchylała nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak również wcześniejszą decyzję Starosty z dnia 7 stycznia 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą J. i A. K. pozwolenie na budowę jednorodzinnego obiektu mieszkalnego. Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego wypłaty odszkodowania za wydanie błędnej decyzji wskazać skarżącym należy, iż ta kwestia podlegać będzie rozpoznaniu na podstawie art. 417 i niżej k.c. przed sądem powszechnym (por. art. 1 § 2 k.p.a.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.