II SA/Gd 314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia 29 września 2005r. nr [...] Prezydenta Miasta na podstawie art. 104 kpa oraz art. 11, art. 23 ust. 4, art. 59b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku B. D. odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, na dziecko M. S. W uzasadnieniu wskazano, że z załączonego do wniosku zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy dotyczącego propozycji zatrudnienia wynikało, że Urząd ten dysponuje ofertą pracy dla osób bez kwalifikacji zawodowych na stanowisku sprzątaczka. Organ I instancji wskazał, że w związku z powyższym skarżąca nie spełniała przesłanek przyznania świadczenia objętego wnioskiem, gdyż zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. g ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o wskazany dodatek winna przedstawić zaświadczenie z urzędu pracy o braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. D., wskazując, że jest matką samotnie wychowującą dwoje nieletnich dzieci. Podała również, że oferta zatrudnienia, która została jej przedstawiona w Powiatowym Urzędzie Pracy była nieaktualna, a otrzymanie skierowania do pracy nie jest jednoznaczne z przyjęciem pracy. Decyzją z dnia 14 marca 2006r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11, art. 23 ust. 4, art. 59b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując także jako podstawę wydania decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r., sygn. akt K 16/04 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. g ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania zobowiązana jest przedłożyć zaświadczenie z urzędu pracy o braku propozycji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a ponadto wskazano, że zgodnie z art. 7 kpa zarówno Kolegium, jak i organ I instancji działają na podstawie przepisów prawa i w swym działaniu są tymi przepisami związane. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r., sygn. akt K 16/04 z dniem 31 grudnia 2005r., przepis art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, utracił obowiązującą moc. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo tego zobligowany jest do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, gdyż była ona zgodna z przepisami obowiązującymi w chwili jej wydania, a brak jest przepisów, które wskazywałyby na możliwość dalszego stosowania uchylonego przepisu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do odwołującej się nie mógł mieć również zastosowania przepis art. 59b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem nie otrzymywała ona zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze na powyższą decyzję B. D. wskazała, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu, która w ocenie skarżącej zaprzecza wcześniej wydanej decyzji z dnia 6 grudnia 2004r. przyznającej jej świadczenia rodzinne i wniosła o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie spełniała przesłanek do przyznania jej świadczenia, o które wnosiła, gdyż Powiatowy Urząd Pracy dysponował ofertą pracy dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędnym jest wskazanie na stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Przepis art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący przesłanki przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, który został przyjęty za podstawę prawną decyzji organów obu instancji, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany przepis traci moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r., w sprawie o sygn. akt K 16/04). W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w dniu zamknięcia rozprawy zakwestionowane przepisy, w tym art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawały nadal w mocy, w związku z czym brak było podstaw do umorzenia postępowania przed Trybunałem, zatem Trybunał Konstytucyjny dokonał konfrontacji zaskarżonych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi i konwencyjnymi. Z powyższego wynika, że w dniu wydania decyzji organu odwoławczego nie obowiązywał przepis prawa materialnego regulujący przesłanki przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, a zatem decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Pierwszym etapem stosowania prawa jest ustalenie, jaka norma obowiązuje. W tym celu niezbędnym jest między innymi zbadanie, czy dana norma prawna nie została formalnie uchylona. Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydanie przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli podstawa prawna działania organu pierwszej instancji nie istniała lub odpadła, organ odwoławczy nie jest już uprawniony do dokonania oceny zasadności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy może tylko uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe – art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, albo gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego bądź też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przez rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002r., sygn. akt III RN 59/01, OSNAPU 2003/3/56; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2079/97, Lex nr 48737). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.