II SA/Gd 314/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewody z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 21 lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z 11 grudnia 2012 r. w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty nr [...] z dnia 19 lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. L. [...] w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] w miejscowości Ł., gmina K. Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 19 lipca 2012 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] w miejscowości Ł., gmina K. W dniu 31 października 2012 r. W. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej w.w. decyzją, powołując się na podstawę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie w piśmie tym sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z 19 lipca 2012 r. Postanowieniem z 7 grudnia 2012 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 19 lipca 2012 r., natomiast w postanowieniu z 11 grudnia 2012 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z 19 lipca 2012 r., argumentując że nie zachodzą przesłanki z art. 152 k.p.a. Zdaniem organu I instancji zebrany materiał dowodowy i wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji z 19 lipca 2012r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Wojewoda w postanowieniu z 21 lutego 2013 r. zaskarżone postanowienie Starosty utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść zarzutów zażalenia, w którym wskazano, że od kwietnia 2010 r. toczy się, zainicjowane przez odwołującego, postępowanie w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym G.-P. o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę [...] (a więc działkę stanowiącą własność "A" Spółki z o.o.) na rzecz nieruchomości, stanowiących własność odwołującego. Odwołujący argumentował, że planowana inwestycja koliduje z jednym z wariantów ustanowienia służebności drogi koniecznej przedstawionym przez biegłego w styczniu 2012 r., tymczasem on nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenie na budowę, zakończonego decyzją z 19 lipca 2012 r. Jego zdaniem zaś, organ I instancji powinien był zawiesić postępowanie w przedmiocie wydania w.w. decyzji do momentu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie służebności. Rozpoznając podniesione zarzuty organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji wskazując, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego jak tego wymaga art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a., nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim przypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Dalej organ wskazał, że rozpatrując kwestię wstrzymania decyzji administracyjnej organ musi wykazać, że w sprawie występują kumulatywnie dwie przesłanki, wynikające z art. 152 k.p.a.: 1/ musi faktycznie i obiektywnie zaistnieć przynajmniej jedna z podstaw do uchylenia decyzji, 2/ musi istnieć graniczące z pewnością prawdopodobieństwo, że w związku z istnieniem wskazanej podstawy wznowienia, postępowanie wznowieniowe doprowadzi do uchylenia decyzji. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu tej przesłanki, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej nie powoduje, że odwołujący może występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla sąsiedniej działki [...]. Dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku i zakończeniu postępowania, będzie on mógł uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym inwestycji realizowanej na działce, dla której ustalono służebność. Fakt ustalania drogi koniecznej przez działkę nr [...] nie stanowi też zagadnienia wstępnego dotyczącego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...], a co za tym idzie nie stanowi, w opinii organu odwoławczego, przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł W. G., domagając się jego uchylenia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji pominęły w swej ocenie przedłożone przez skarżącego materiały dowodowe, potwierdzające jego status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zakończonym ostateczną decyzją z 19 lipca 2012 r. Tymczasem, skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu, a organ I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zawieszając postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącego przez nieruchomość inwestora. W ocenie skarżącego, postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej w takich okolicznościach stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozstrzygnięcie kolizji interesów właścicieli nieruchomości, tj. nieruchomości skarżącego i nieruchomości inwestora. Skarżący podkreślił przy tym, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej zostało wszczęte znacznie wcześniej niż postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracji budowlanej zatem mając wiedzę o toczącym się postępowaniu przed sądem rażąco naruszył w.w. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydając ostateczną decyzję z 19 lipca 2012 r., nie czekając na orzeczenie sądu i pozbawiając skarżącego statusu strony w tym postępowaniu. Odnosząc te rozważania do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 k.p.a. skarżący podkreślił, że w takich okolicznościach uchylenie decyzji z 19 lipca 2012 r. jest wysoce prawdopodobne, a to oznacza, że organy administracji w sposób wadliwy odmówiły wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w jego opinii sam fakt ustalania drogi koniecznej przez działkę inwestora nie stanowi zagadnienia wstępnego a skarżącemu może przysługiwać status strony postępowania dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd powszechny w przedmiocie ustalenia tej drogi koniecznej. Niezależnie od tego Wojewoda poinformował, że postanowieniem z 5 kwietnia 2013 r. wstrzymał z urzędu, w trybie art. 159 § 1 k.p.a., wykonanie decyzji starosty z 19 lipca 2012 r. Przed Wojewodą bowiem prowadzone jest z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Starosty z uwagi na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – tekst jednolity ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść tego przepisu warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie sądu jednak wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Zbyt szybkie i nie poparte dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując jako podstawę wznowienia okoliczność pozbawienia go udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 19 lipca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] w miejscowości Ł. W ocenie skarżącego, decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis nakazuje zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy istnieje zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik toczącego się postępowania administracyjnego. Takim zagadnieniem wstępnym zaś, w ocenie skarżącego, była kwestia ustalenia drogi koniecznej przez nieruchomość inwestora na rzecz nieruchomości skarżącego, będąca przedmiotem postępowania toczącego się od kwietnia 2010 r. przed Sądem Rejonowym G. – P. w sprawie [...]. W ocenie sądu, stanowisko skarżącego w tej mierze nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W dacie wydawania decyzji z 19 lipca 2012 r. skarżącemu bez wątpienia nie przysługiwał status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdyż nie przysługiwały mu uprawienia wynikające z ustanowienia na jego rzecz, jako właściciela nieruchomości, służebności drogi koniecznej przez nieruchomość inwestora. Wyrok sądu powszechnego w tej mierze do chwili obecnej nie został wydany, a zatem skarżący nie nabył uprawnień wynikających z ustanowienia na jego rzecz rzeczonego ograniczonego prawa rzeczowego. Należy zaś podkreślić, że orzeczenie sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej ma charakter konstytutywny, a więc skutki z niego wynikające "działają" od chwili wydania wyroku w tej mierze na przyszłość, nie zaś wstecz. Prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej ma charakter prawotwórczy, ponieważ tworzy nowy stosunek prawnorzeczowy pomiędzy każdoczesnym właścicielem nieruchomości władnącej a każdoczesnym właścicielem nieruchomości obciążonej. Orzeczenie sądu w tej mierze nie stwarza obowiązku określonego świadczenia, tylko ustanawia służebność i określa jej zakres oraz sposób wykonywania (por. komentarz do art. 145 k.c., Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Rudnicki Stanisław, [w:] Rudnicki Stanisław, Rudnicki Grzegorz, Lex Polonica/ El.). W tym zakresie zatem stanowisko organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe. W tych okolicznościach, brak było podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, gdyż w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja wskazująca na prawdopodobieństwo istnienia przyczyny stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem wskazano wyżej, w dacie wydania decyzji z 19 lipca 2012 r. skarżącemu nie przysługiwały uprawnienia wynikające z ustanowienia na jego rzecz służebności drogi koniecznej. Kwestia zaś rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 19 lipca 2012 r. jest przedmiotem wszczętego z urzędu przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie może natomiast być ona przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że postanowieniem z 5 kwietnia 2013 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu, w trybie art. 159 § 1 k.p.a., wykonanie decyzji starosty z 19 lipca 2012 r., po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji starosty z uwagi na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie zatem, skarżący uzyskał dobrodziejstwo wstrzymania wykonania decyzji starosty z 19 lipca 2012 r., którego oczekiwał, jednak nastąpiło ono w oparciu o inną podstawę prawną. Biorąc zatem pod uwagę powyższe należało uznać, że zarzuty wskazane w skardze okazały się bezpodstawne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę - jako nieuzasadnioną – oddalił.