II SA/Gd 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 kwietnia 2019 r., nr [...], Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 lutego 2018 r., nr [...], nakazał S. M. rozebrać obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję sanitariatu, o wymiarach 1,30 m x 3,00 m, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr [...]. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 8 maja 2018 r. wezwał zobowiązanego do jego wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na dalsze niewykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku, w dniu 23 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił zobowiązanemu tytuł wykonawczy nr [..], a postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., nr [..], nałożył na niego grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, wzywając go jednocześnie do wykonania ciążącego na nim obowiązku oraz do uiszczenia grzywny w terminie do 30 listopada 2018 r. Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, że wobec braku realnego i dobrowolnego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki, koniecznym jest orzeczenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania w wysokości 5.000 zł. W ocenie organu, kwota ta nie przekracza granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Rozpoznając zażalenie S. M. od powyższego postanowienia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018 r. w części obejmującej termin uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki, wyznaczając nowy termin do 30 sierpnia 2019 r., w pozostałej części rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymując w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 16 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 345/18, wstrzymał wykonanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 kwietnia 2018 r., w związku z czym postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018 r. zawieszono postępowanie egzekucyjne. Zaznaczył przy tym, że postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przed wstrzymaniem przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 345/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. M. na decyzję z dnia 20 kwietnia 2018 r. w przedmiocie rozbiórki. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 października 2018 r. Ta okoliczność umożliwiała, w ocenie organu, rozpatrzenie zażalenia zobowiązanego na postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności. Obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna i na jej podstawie wierzyciel obowiązku wystawi tytuł wykonawczy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca S. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, wybudowanego samowolnie w 1994 r. na działce nr [..] w obrębie K., jest ostateczna i od dnia 19 października 2018 r. prawomocna. Ponieważ właściciel tego obiektu powstrzymuje się od spełnienia ciążącej na nim powinności, wierzyciel obowiązku po wezwaniu go do tego upomnieniem, wystawił tytuł wykonawczy, a następnie wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia. W ocenie organu odwoławczego wydanie spornego postanowienia było zasadne. Jednocześnie, organ podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii wysokości nałożonej grzywny wskazując, że odpowiada ona prawu i wyjaśniając, że grzywna w celu przymuszenia, dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, jest jednorazowa. Nie jest ona karą, w razie wypełnienia obowiązku zobowiązany może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o jej umorzenie. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego organ odwoławczy wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w faktach, gdyż nie można uznać, że pominięto taki interes przez wydanie ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa. Jednocześnie, z uwagi na to, że wyznaczony przez organ I instancji termin do uiszczenia grzywny i wykonania rozbiórki upłynął w związku z postanowieniem Sądu wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji rozbiórkowej, organ odwoławczy uznał za zasadne wyznaczyć nowy, dłuższy termin. W skardze na powyższe postanowienie S. M. domaga się jego uchylenia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego oraz art. 7b k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie w sprawie jego słusznego interesu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględnił jego słusznego interesu, który sprowadzał się do tego, aby przed sądem wyjaśnić zasadność wydania nakazu rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jeszcze przed rozstrzygnięciem tego zagadnienia wydał postanowienie o nałożeniu na niego grzywny w znacznej wysokości 5.000 zł. W jego ocenie, nie jest zaś dopuszczalne, aby organ administracji publicznej wydawał postanowienie o nałożeniu kary przymuszającej w czasie, gdy przed sądem administracyjnym toczyła się sprawa, w której sąd ma dopiero przesądzić o zasadności danego działania. W konsekwencji, organy administracyjne w sposób niezasadny wydały postanowienie o nałożeniu grzywny, a dalej – o utrzymaniu tego postanowienia w mocy w zasadniczej części. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że kwestionowany akt nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, organ nie dopuścił się uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie zgodność z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 kwietnia 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 czerwca 2018 r. w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, określonego w tytule wykonawczym z 23 maja 2018 r., i wyznaczono nowy termin wykonania tego obowiązku do dnia 30 sierpnia 2019 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W konsekwencji, postanowienie to, odnoszące się do rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć są przepisy u.p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W ocenie Sądu ww. przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wystosował bowiem do zobowiązanego upomnienie z dnia 8 maja 2018 r. wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji niezastosowania się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Fakt doręczenia skarżącemu upomnienia potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki (doręczenie dorosłemu domownikowi w dniu 11 maja 2018 r.). Następnie, z uwagi na dalsze uchylanie się przez zobowiązanego od dokonania rozbiórki, organ wystawił tytuł wykonawczy z 23 maja 2018 r., który został skarżącemu doręczony osobiście w dniu 28 maja 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, nie jest zaś uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa bowiem na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie prawa budowlanego, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. W konsekwencji, zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni do tego, aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki oraz jej zasadność. Należy bowiem podkreślić, że wydane postanowienie jest konsekwencją braku realizacji przez skarżącego obowiązku rozbiórki, który został nałożony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji indywidulanej, której zgodność z prawem skontrolował sąd administracyjny. W wyroku z dnia 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję z dnia 20 kwietnia 2018 r. w sprawie rozbiórki ww. obiektu budowlanego, a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 19 października 2018 r. Postępowanie egzekucyjne jest więc, jak wskazano powyżej, konsekwencją braku wykonania obowiązku, wynikającego z ostatecznej i wykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2018 r., orzekającej rozbiórkę oznaczonego obiektu budowlanego i ma na celu doprowadzenie do przymusowej jego realizacji przez zobowiązanego. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności orzeczonej rozbiórki, czego w istocie oczekuje skarżący. Wobec tego stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji obowiązku rozbiórki. Podkreślić też należy, że w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji orzekającej o rozbiórce przez WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r. (II SA/Gd 345/18), organ I instancji w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2018 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Skarżący zaś w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji o wymierzeniu mu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. poinformował skarżącego, że wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy nastąpi w terminie miesiąca od dnia przekazania przez sąd prawomocnego wyroku w sprawie dotyczącej kontroli legalności orzeczonego obowiązku rozbiórki. Wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny w następstwie rozpoznania zażalenia przez organ odwoławczy nastąpiło ostatecznie w dniu 4 kwietnia 2019 r., a więc po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z dnia 18 września 2018 r. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy rozpoznał zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę nie podejmując zawieszonego postępowania. Jednak w piśmie z 12 marca 2019 organ odwoławczy poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpi w terminie 14 dni od uzupełnienia i zwrotu akt przez organ egzekucyjny. Powyższe stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania, bowiem zawieszone postępowanie egzekucyjne formalnie nie zostało podjęte postanowieniem. Natomiast pismo informujące skarżącego, że z wydaniem wyroku przez sąd administracyjny ustaną przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego i jego zażalenie zostanie rozpoznane stanowiło dla niego istotną informację, umożliwiającą realizację jego uprawnień procesowych w postępowaniu egzekucyjnym. W tej sytuacji, mimo naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, Sąd uznał, że nie miało ono wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nałożony obwiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, w odniesieniu do którego przepisy u.p.e.a. dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika natomiast obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z kolei art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Natomiast w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Z tego wynika, że w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Również wysokość grzywny, tj. 5.000 zł, została określona prawidłowo. Należy mieć na uwadze, że w sprawach dotyczących egzekucji zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego, grzywna orzekana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu, wysokość nałożonej na zobowiązanego kwoty grzywny spełniać będzie swój cel i przyczyni się do realizacji przez niego orzeczonego obowiązku rozbiórki. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wobec powyższego należało uznać, że działania organu egzekucyjnego związane z nałożeniem i ustaleniem wysokości grzywny mają swoje oparcie w zasadach postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności) i nie naruszają tych zasad. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, w szczególności rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Także przeprowadzone przez organy postępowanie uznać należy za prawidłowe w tym znaczeniu, że ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. W jego toku należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, w konsekwencji czego organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty podniesione w skardze, w tym niezasadny zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.