II SA/Gd 315/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 14 grudnia 2004r. nr [...] II SA/ Gd. 315/ 05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14 grudnia 2004r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ŚWIADCZENIA RODZINNE działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku nr [...] złożonego w dniu 31 sierpnia 200r. przez A. S. odmówił świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego- opieka nad dzieckiem niepełnosprawnym, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ponieważ posiadany dochód w roku 2002r. na osobę w rodzinie wynosi 971, 32 zł i przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 504zł. W odwołaniu A. S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i o orzeczenie o przyznaniu wnioskowanych świadczeń przez organ I instancji w trybie art. 132 kpa ewentualnie przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja, której dotyczy odwołanie została wydana po uchyleniu przez SKO decyzji przyznającej te świadczenia od miesiąca października, wskutek odwołania kwestionującego nieprzyznanie świadczeń za miesiąc wrzesień. Z uzasadnienia decyzji SKO wynikało, że decyzja została uchylona z powodu braków w materiale dowodowym sprawy i niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tymczasem jak zarzuciła odwołująca wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego i całkowicie zmienił swoje stanowisko , co do rozstrzygnięcia. Strona zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód na rodzinę wynosi 971,32 zł, jednakże z decyzji nie wynika w jaki sposób kwota ta została ustalona i jakie dowody stanowiły podstawę takiego ustalenia. W konsekwencji strona zarzuciła, że uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Natomiast jak to wskazano w odwołaniu strona może się jedynie domyślać, że w ogóle nie brano pod uwagę utraty dochodu od miesiąca września 2004r. , organ jednak tego nie wyjaśnił w uzasadnieniu, jak też nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku. Strona wskazała również , że w jej ocenie organ rozstrzygał sprawę w oparciu o stan sprawy z daty złożenia wniosku, nie brał natomiast pod uwagę stanu faktycznego z daty orzekania. W związku z tym , jak to zarzuciła strona skoro organ I instancji miał dane o utracie dochodu od miesiąca września 2004r. to tę okoliczność powinien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Jak wskazała odwołująca jej stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, które określa, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na wniosek, począwszy od miesiąca, w którym złożono ten wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym nastąpiła utrata dochodu. Dyspozycja tego przepisu w ocenie odwołującej wyraźnie wskazuje, że prawo to może być przyznane od innego miesiąca niż miesiąc złożenia wniosku tj. od faktycznego miesiąca, w którym utrata ta nastąpiła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2005r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do wątpliwości podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ I instancji ustalając prawo do świadczeń zasadnie przyjął dochody członków rodziny osiągnięte w 2002r. Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002r. Ustalanie prawa do świadczeń następuje na wniosek, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek został złożony w miesiącu sierpniu 2004r. W miesiącu tym , jak wynika z pisma Zespołu Szkół Licealnych, strona była zatrudniona, nadto dochody netto członków rodziny osiągnięte w roku podatkowym 2002r wyniosły 23.311,64 zł, co daje dochód na osobę 971, 32 zł. Zatem dochód w roku 2002r. przekroczył wysokość uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności /583 zł/. Dochód za 2002r. został ustalony na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego z dnia 22 lipca 2004r. Organ II instancji ustalił, że w tej sytuacji organ pomocy społecznej nie miał podstaw do przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Nie nabycie prawa do zasiłku rodzinnego powoduje, że nie przysługują inne dodatki do zasiłku rodzinnego , co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności zarzuciła naruszenie przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad wyrażonych w przepisach art. 7, 8, 9 i 11 kpa oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Skarżąca podniosła w szczególności, że organy administracji naruszyły zasady postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołał przepis art. 5 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast organ odwoławczy powołał art. 5 ust. 2 ustawy bez wskazania dlaczego organy dany przepis zastosowały do konkretnych ustaleń, nadto wskazanie tylko jednego przepisu, na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę wskazuje, że nie miały w sprawie zastosowania inne przepisy ustawy , takiego stanowiska organy faktycznie i prawnie nie uzasadniły. Skarżąca ponownie zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez SKO decyzji przyznającej skarżącej świadczenia od miesiąca października, wskutek odwołania kwestionującego nieprzyznanie świadczeń za miesiąc wrzesień. Ponowne wydanie decyzji nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem dowodowym, a nadto obecne rozstrzygnięcie jest całkowicie odmienne. Skarżąca zarzuciła, że wprawdzie podstawą odmowy przyznania świadczeń było przekroczenie kryterium dochodowego, jednakże z decyzji nie wynika w jaki sposób ta kwota została przez organ ustalona i jakie konkretne dowody stanowiły podstawę takiego ustalenia. Jak wskazała skarżąca domyśla się, że w ogóle nie brano pod uwagę utraty dochodu od września 2004r., co uwzględniono w poprzedniej uchylonej decyzji. Organy obu instancji nie odniosły się do podnoszonej okoliczności utraty dochodu od miesiąca września 2004r. ani zaprezentowanej argumentacji prawnej i nie wyjaśniono w uzasadnieniach decyzji dlaczego ta okoliczność nie była brana pod uwagę, w sytuacji gdy utrata dochodu od września nie była pierwotnie kwestionowana co wynika z pierwotnej decyzji . Takie działanie organów narusza w ocenie skarżącej przepisy art. 7,8 i 9 kpa. Ponownie skarżąca wskazała, że domyśla się, iż organy rozstrzygały sprawę w oparciu o stan sprawy z dnia złożenia wniosku, nie biorąc pod uwagę stanu faktycznego z daty orzekania, takie działanie jest według skarżącej nieprawidłowe, gdyż skoro organy miały dane o utracie przez skarżącą dochodu we wrześniu 2004r. to okoliczność tę powinny uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Kwestia utraty dochodu została pominięta, organy nie odniosły się też do argumentów skarżącej. Według skarżącej przepisy art. 23 i 24 ustawy o pomocy społecznej powołane przez organ II instancji i stanowiące, że ustalenie prawa do świadczeń następuje na wniosek począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek określają jedynie zdarzenie, datę, od której najwcześniej prawo takie może być przyznane. Według skarżącej nie zmienia to jednak zasady, że podstawą rozstrzygnięcia jest stan sprawy z chwili orzekania a nie złożenia wniosku. Nadto skarżąca ponownie zarzuciła, że organy rozpoznając sprawę całkowicie pominęły przepisy powoływanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. Zdaniem skarżącej postanowienia § 18 rozporządzenia wskazują , że prawo do świadczeń może być przyznane od innego miesiąca niż miesiąc złożenia wniosku, tj. od faktycznego miesiąca , w którym utrata ta nastąpiła. Organy nie zastosowały regulacji zawartych w tym rozporządzeniu, oraz całkowicie pominęły treść art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała, że nigdy nie kwestionowała, że podstawą do ustalania prawa do świadczeń jest dochód osiągnięty w 2002r. , domagała się jednak by przy ustalaniu tego dochodu pomniejszono go o utracony dochód. Jednakże decyzje organów I i II instancji nie zajęły stanowiska w tej sprawie, mimo zarzutów skarżącej. Brak jest w tym zakresie ustaleń faktycznych, co powoduje w ocenie skarżącej, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Samorządowe Kolegium odwoławcze złożyło odpowiedź na skargę, , wnosząc o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał dotychczasową argumentację wskazując na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą przy uwzględnieniu jej dochodów za 2002r./ art. 47 ustawy/ a nadto zacytował treść przepisu art. 24 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca w którym został wniesiony wniosek . W przypadku skarżącej wniosek został złożony w sierpniu 2004r i wówczas skarżąca była zatrudniona, stąd dochód ustalono na podstawie dochodu z 2002r. zgodnie z art. 47 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2/. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w powołanym art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje kontrolę przestrzegania przez te organy zasad postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie sposób odeprzeć zarzutów skarżącej wskazujących na naruszenie przez organy administracji zasad postępowania. Słusznym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego- art. 7 i 77 § 1 kpa nakładających na organ obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 9 kpa , który stanowi, że organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że organy administracji w żaden sposób nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej i w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły przyczyn dla których argumentacji skarżącej nie uznają za uzasadnioną. Kwestią, która nie była sporna było to, że zgodnie z art. 47 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie od 1 maja 2004r do dnia 31 sierpnia 2005r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu ustalonego w roku 2002r, jak również ta okoliczność, że skarżącej począwszy od 1 września 2004r. został udzielony urlop wychowawczy na córkę a wniosek o przyznanie zasiłków na dziecko został złożony w dniu 31 sierpnia 2004r. Powyższe okoliczności zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie były przez skarżącą kwestionowane Kwestią sporną było natomiast, czy w okolicznościach niniejszej sprawy na skutek utraty dochodu przez skarżącą począwszy od miesiąca września 2004r skarżącej mogą przysługiwać świadczenia rodzinne począwszy od września. Skarżąca na uzasadnienie swojego stanowiska, a mianowicie, że ma prawo do świadczeń już od września przywoływała szereg argumentów faktycznych i prawnych przytoczonych wyżej przez Sąd. Argumenty skarżącej zarówno oparte na podstawach faktycznych , np. związanych z datą rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń przez organ administracji, jak i na argumentach prawnych , np. powoływaniem się przez skarżącą na uregulowania zawarte w rozporządzeniu z dnia 27 września 2004r.czy też uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych września 2004r. , nie zostały przez organy administracji rozpatrzone, organy odmawiając przyznania świadczeń począwszy od września nie wyjaśniły dlaczego argumenty skarżącej uznają za niezasadne, nie wyjaśniły też wobec zarzutów skarżącej dlaczego utrata dochodu nie może mieć wpływu na uwzględnienie wniosku i przyznanie świadczeń od września 2004r., ograniczając się do powołania na datę złożenia wniosku. Organy z jednej strony naruszyły w ten sposób zasady postępowania nakazujące wyjaśnienie i rozpoznanie całego materiału dowodowego, a z drugiej strony zasadę wyrażona w cytowanym przepisie art. 9 kpa dotyczącą informowania strony o tych okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania. Nie sposób również nie podzielić zarzutów skarżącej związanych z przytoczeniem przez organy administracji podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Organy administracji w sentencji decyzji z jednej strony przytoczyły różne podstawy prawne wydania decyzji / art. 5 ust. 1 i art. 20 ust. 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy / a drugiej odmawiając przyznania świadczenia przytoczyły jedynie przepis dotyczący ustalenia kryterium dochodowego przy ustaleniu zasiłku rodzinnego. Nie uwzględniono więc tych przepisów ustawy , które / poza powołanymi/ stanowiły podstawę rozstrzygnięcia odmownego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny więc , przy uwzględnieniu przytoczonych zasad postępowania i poprzez ocenę zarzutów skarżącej, rozpoznać wniosek skarżącej poprzez wyjaśnienie tych kwestii, które w sprawie są sporne ,a które związane są z utratą przez skarżącą dochodu począwszy od września 2004r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 powołanej ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.