II SA/Gd 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Skarżąca B. P. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu skarżącej kary w wysokości 40.000 zł ( czterdziestu tysięcy złotych ) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lutego 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skarżąca jako inwestor wybudowała w S. przy ul. O. budynek mieszkalno – usługowy z garażem podziemnym. Obiekt ten według złącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) należy do kategorii XIII i XVII i z uwagi na tą okoliczność stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy po zakończeniu budowy, a przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagał od inwestora uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca w dniu 19 września 2008 r. wystąpiła zatem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie tej decyzji załączając wymaganą przepisami prawa dokumentację. W trakcie obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 59 c Prawa budowlanego w dniu 7 października 2008 r. pracownicy organu stwierdzili, że jeden z lokali mieszkalnych w budynku ( lokal nr [[...]] ) jest użytkowany. Adnotacja o użytkowaniu lokalu została zamieszczona w protokole podpisanym bez uwag przez M. F., który w trakcie tej kontroli reprezentował skarżącą na podstawie jej pełnomocnictwa i któremu organ doręczył odpis protokołu. Do protokołu pracownicy organu załączyli sporządzoną wówczas dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan i wygląd lokalu nr [[...]]. Postanowieniem z dnia 10 października 2008 r. organ I instancji wskazując na treść art. 57 ust. 7 i 59 f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył skarżącej karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu organ powołał się na sporządzony protokół kontroli i dokumentację zdjęciową oraz wyjaśnił, że o użytkowaniu mieszkania świadczyło umeblowanie wszystkich jego pomieszczeń ( aneksu kuchennego, pokoi, przedpokoju, łazienki i sypialni ) oraz ich wygląd. Organ wskazał, że w łazience pozostawione były przybory toaletowe, w pralce części garderoby osobistej, a w aneksie kuchennym znajdowały się urządzenia kuchenne wraz z przechowywanymi artykułami spożywczymi. Dalej organ wyjaśnił, że wymierzona kara w wysokości 40.000 zł stanowi iloczyn stawki opłaty ( s=500 zł ), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k=4 – dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, kategoria obiektu XIII ) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ( w=2 ) pomnożone przez 10 stosownie do art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ nie umożliwił jej złożenia wyjaśnień przed nałożeniem kary naruszając tym samym jej prawo zagwarantowane treścią art. 10 kpa. Wyjaśniła, że reprezentujący ją w trakcie kontroli pełnomocnik ( inspektor nadzoru inwestorskiego ) nie mógł w przedmiotowej sprawie udzielić wyjaśnień, gdyż wykraczała ona poza zakres jego wiedzy i kompetencji. Wskazała, że w zakresie jej działalności gospodarczej mieści się nie tylko budowa obiektów, ale również wynajem lokali. Wynajem ten ma charakter długookresowy i do jej obowiązków należy urządzanie lokali "pod klucz" łącznie z umeblowaniem, wyposażeniem we wszystkie sprzęty i instalacje niezbędne najemcy do codziennego funkcjonowania. W odniesieniu do lokalu nr [[...]] skarżąca w zażaleniu wyjaśniła: "Umową z dnia 26 maja 2008 r. zobowiązałam się wyposażyć w pełnym zakresie przedmiotowy lokal dla małżeństwa niemieckiego, które planuje przeprowadzić się na kilka lat do Polski. W dniu kontroli, lokal nr [[...]] znajdował się w końcowej fazie wyposażania, a jako jedyny lokal z pełnym wyposażeniem kuchni i łazienki, pełnił również funkcję tymczasowego zaplecza dla stróża i pracowników zatrudnionych przy pracach wykończeniowych mieszkania. W czasie kontroli organ nie stwierdził przebywania w nim osób trzecich. Oświadczam, że przedmiotowy lokal nie był użytkowany przed wydaniem ostatecznej decyzji o użytkowaniu, w szczególności nie był zamieszkany; był on natomiast przygotowany do zamieszkania. Meble i inne elementy wyposażenia zostały zainstalowane przez wynajmującego czyli inwestora, zgodnie z warunkami umowy z najemcą". Skarżąca stwierdziła, że wyposażenie mieszkania w elementy służące jego eksploatacji nie powinno być uznane za spełnienie przesłanki z art. 54 Prawa budowlanego, gdyż istotą użytkowania lokalu mieszkalnego jest jego zamieszkiwanie, stałe przebywanie w nim najemców, a nie wyposażenie lokalu umożliwiające jego przyszłe użytkowanie. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie wysokości kary. W jej ocenie organ wymierzył karę "tak, jakby wszystkie lokale w tym budynku były nielegalnie użytkowane", gdy tymczasem stwierdził użytkowanie tylko jednego z jedenastu lokali podlegających kontroli. W dodatkowym piśmie z dnia 12 marca 2009 r. skarżąca zarzuciła, że wbrew przepisom kpa organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nie wszczynając stosownie do art. 61 kpa odrębnego postępowania w sprawie dotyczącej nielegalnego użytkowania obiektu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji powołał się na sporządzony protokół kontroli i dokumentację fotograficzną. Stwierdził, że o fakcie przystąpienia do użytkowania lokalu świadczą jednoznacznie załączone zdjęcia, na których widać czynnie wykorzystywane meble i urządzenia gospodarstwa domowego. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu postanowienia wynika, że organ odwoławczy stwierdził brak naruszenia art. 10 kpa. Wskazując na art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu swoich obowiązków mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego i zrekapitulował, że organ I instancji po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli wobec stwierdzenia użytkowania lokalu mógł zatem podjąć rozstrzygnięcie bez konieczności wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego. Na zakończenie podkreślił, że inwestorka stosownie do art. 59 c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązana była osobiście uczestniczyć w obowiązkowej kontroli i upoważniając p. M. F. do udziału w niej winna była przekazać mu wszelkie informacje dotyczące przedmiotowego obiektu. W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 i 59 f Prawa Budowlanego oraz art. 77, 10 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do wymierzenia jej kary, albowiem nie przystąpiła do użytkowania obiektu i tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 57 Prawa budowlanego. Nadto wysokość kary została ustalona nieprawidłowo z naruszeniem art. 59 f Prawa budowlanego. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że wymierzona kara jest rażąco wysoka, niesprawiedliwa i krzywdząca. Powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. w sprawie II OSK 1159/06 zgodnie z którym w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła brak umożliwienia jej wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz nie wzięcie pod uwagę przez organ jej twierdzeń i dowodów związanych ze stanem lokalu nr [[...]]. W tym zakresie skarżąca powtórzyła oświadczenia zawarte w zażaleniu dotyczące konieczności wyposażenia lokalu "pod klucz" dla najemców stosownie do umowy z dnia 26 maja 2008 r., którą to umowę organ niezasadnie pominął jako dowód w sprawie. Skarżąca oświadczyła, że wyraziła zgodę najemcom na przywiezienie pierwszej partii rzeczy osobistych i zabezpieczenie ich w przedmiotowym lokalu. Zarzuciła, że wydając rozstrzygnięcia organy obu instancji pominęły fakt, że większość rzeczy w lokalu znajdowała się w nierozpakowanych kartonach. Nie wzięły również pod uwagę, że częstą praktyką w trakcie wykonywania robót budowlanych jest używanie pomieszczeń ukończonych jako pierwsze na potrzeby socjalne dla osób pracujących na obiekcie. Miejsca te są używane przez pracowników do zmiany ubrań, spożywania posiłków itp. Skarżąca powtórzyła twierdzenia zażalenia, że lokal nie był użytkowany, a jedynie przygotowany do zamieszkania, zgodnie z umową łączącą inwestora z przyszłym najemcą lokalu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że skoro przedmiotem kontroli budynku było sprawdzenie czy wybudowany obiekt został wzniesiony zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę to posiadane przez pracowników organu upoważnienie do kontroli obiektu nie obejmowało prawa do kontroli sposobu korzystania z obiektu i w związku z tym wszystkie czynności kontrolne w tym zakresie są z mocy prawa nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, a ewentualne uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 54 i 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania określonych obiektów budowlanych ( m. in. zaliczonych do kategorii XIII i XVII załącznika do ustawy ) inwestor musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tak zwana samowola użytkowa tj. stan kiedy inwestor użytkuje obiekt bez w/w decyzji powoduje określone konsekwencje prawne. Art. 57 ust. 7 stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dalej przepis ten wskazuje, że do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie zaistniał stan faktyczny uprawniający i obligujący organ do nałożenia kary. Bezspornym jest, że wybudowany przez skarżącą obiekt budowlany należy według załącznika do Prawa budowlanego do tej kategorii obiektów, które przed przystąpieniem do użytkowania wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Spór dotyczy tego czy skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu czy też okoliczność ta nie miała miejsca. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji tj. sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, że lokal nr [[...]] był użytkowany. Znajdujące się w aktach zdjęcia przedstawiają różne pomieszczenia lokalu ( m. in. kuchnię, łazienkę, sypialnię, pokój, pracownię, przedpokój ) w takim stanie, że z całą stanowczością można stwierdzić, że mieszkanie w dacie kontroli było w użytkowaniu. Wbrew wyjaśnieniom skarżącej zawartym w zażaleniu i skardze wygląd pomieszczeń nie wskazuje jedynie na wyposażenie lokalu "pod klucz" dla najemców i "przygotowanie go do zamieszkania". Na zdjęciach widać nie tylko sypialnię, łazienkę, pracownię i pozostałe pomieszczenia wyposażone w meble i inne sprzęty konieczne do zamieszkania, ale również widać rzeczy świadczące o fakcie korzystania z lokalu – jak określił to organ – w sposób czynny. Zdjęcia obrazują łazienkę w której znajdują się przybory toaletowe i rozwieszone ręczniki, pracownię z ustawionym na biurku monitorem i regałem z ustawionymi książkami, kuchnię z użytkowaną lodówką, sypialnię z łóżkiem na którym jest pościel...itp. Te wszystkie okoliczności wskazują niewątpliwie na użytkowanie lokalu. Zdaniem Sądu takie sprzęty i wyposażenie lokalu jak wanna, pralka, lodówka czy komputer w ogóle nie powinny być używane w obiekcie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, gdyż celem wydania takiego pozwolenia jest właśnie ustalenie, że obiekt wraz ze wszystkimi instalacjami m. in. elektryczną i gazową nadaje się do bezpiecznego korzystania bez zagrożenia dla jego mieszkańców i użytkowników. Tłumaczenie skarżącej, że jedynie wyraziła zgodę na przewiezienie przez przyszłych najemców ( małżeństwo niemieckie ) pierwszej partii rzeczy osobistych i zabezpieczenie ich w lokalu oraz że pomieszczenia tego lokalu stanowiły zaplecze dla stróża i pracowników zatrudnionych przy pracach wykończeniowych jest po prostu niewiarygodne. Trudno przyjąć, że w sytuacji gdy najemcy przywożą i "rozlokowują" w mieszkaniu swój prywatny dorobek ( widoczne na zdjęciu na karcie 123 kurtki, rolki, torebki, parasol ), ustawiają monitor na biurku, rozkładają dokumenty i czasopisma, ustawiają książki na regałach, przygotowują pościel do spania, to jednocześnie z lokalu tego korzystają stróż i pracownicy zatrudnieni przy pracach wykończeniowych tzn. malarze, cykliniarze i inni. W świetle zasad doświadczenia życiowego wyjaśnienia skarżącej są po prostu niewiarygodne. Dodatkowo Sąd wyraża pogląd, że tzw. praktyka budowlana na którą powoływała się skarżąca wyjaśniając udokumentowany przez organ stan pomieszczeń polegająca na korzystaniu z jednego wykończonego lokalu przez pracowników zatrudnionych na budowie jest nieprawidłowa w sytuacji gdy miałaby polegać na takim korzystaniu z lokalu jak w przypadku mieszkania nr [[...]]. Z natury rzeczy pomieszczenie socjalne to lokal w którym pracownicy mają możliwość przygotowania ciepłego posiłku, zmiany ubrania czy krótkiego odpoczynku. Trudno uznać, że z lokalu w którym znajduje się już wiele rozpakowanych rzeczy przyszłych najemców mieliby korzystać także pracownicy zatrudnieni przy budowie. Przypomnieć należy, że skarżąca w zażaleniu wyjaśniła: "W dniu kontroli, lokal nr [[...]] znajdował się w końcowej fazie wyposażania, a jako jedyny lokal z pełnym wyposażeniem kuchni i łazienki, pełnił również funkcję tymczasowego zaplecza socjalnego dla stróża i pracowników zatrudnionych przy pracach wykończeniowych mieszkania". Utrwalony w dokumentacji fotograficznej stan i wygląd lokalu nie pozwala uznać powyższych wyjaśnień za wiarygodne. Oczywiście stanu użytkowania nie można jednoznacznie utożsamiać z zamieszkiwaniem i stałym przebywaniem w lokalu. W przypadku stałego zamieszkiwania w lokalu jego użytkowników stwierdzenie stanu użytkowania jest jedynie prostsze. O stanie "użytkowania" obiektu może również wymownie i dostatecznie świadczyć wyłącznie jego wygląd. Lokal nr [[...]] – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie znajdował się w końcowej fazie wyposażania stanowiąc zaplecze socjalne do którego jedynie przyszli najemcy przywieźli swoje rzeczy. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, że jeden z lokali mieszkalnych budynku w dacie kontroli był samowolnie użytkowany, a zatem stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zaistniała podstawa do nałożenia kary . Wysokość kary została także ustalona prawidłowo tj. zgodnie z art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Co istotne, kara została naliczona wyłącznie od tej części obiektu co do której organ stwierdził samowolę użytkową tj. od części mieszkalnej budynku bez uwzględnienia jego części usługowej. Zdaniem Sądu "części", o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można utożsamiać z powierzchnią zajętą do samowolnego użytkowania. Pomijając już kwestie dowodowe i prawne dotyczące zaliczenia do powierzchni użytkowanej powierzchni pomieszczeń przynależnych czy wspólnych w odpowiednim ułamku, to i tak ustalenie to nie miałoby znaczenia, gdyż wielkość powierzchni nie jest wyznacznikiem ustalenia wysokości kary. Wyznacznikiem tym dla pewnej kategorii obiektów jest wedle załącznika do Prawa budowlanego kubatura budynku, a nie powierzchnia. Dodatkowo należy wskazać, że co do zasady przedmiotem uregulowań prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane jest obiekt budowlany ( art. 1 ), a nie lokal mieszkalny. Powołany przez skarżącą w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie potwierdza prawidłowość ustalenia wysokości kary w rozpatrywanej sprawie. Z jego uzasadnienia wyraźnie wynika, że "część" obiektu, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do "części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii", a nie do wielkości samowolnie użytkowanej powierzchni. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej to należy stwierdzić że albo zarzuty te nie są zasadne, albo nie miały wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ w toku każdej kontroli obiektu niezależnie od jej przedmiotu i celu ma prawo i obowiązek dostrzec i zareagować na wszystkie naruszenia przepisów prawa. Nie można przyjąć, że skoro przedmiotem kontroli były okoliczności wymienione w art. 59 a Prawa budowlanego to pracownicy organu nie byli uprawnieni do stwierdzenia nielegalnego użytkowania i udokumentowania tego faktu, a tak należy w istocie rozumieć twierdzenia skarżącej. Wręcz przeciwnie zaniechanie powyższych czynności przez pracowników nadzoru budowlanego narażałoby ich na zarzut braku reakcji na działania inwestora niezgodne z prawem. Również zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia wyjaśnień skarżącej co do stanu lokalu i pominięcia wskazywanych przez nią dowodów w postaci umowy najmu zobowiązującej ją do wyposażenia lokalu nr [[...]] "pod klucz" nie mogą być zasadne, skoro wyjaśnienia te pozostają w wyraźnej sprzeczności z dokumentacją fotograficzną, a powoływana umowa nie miała żadnego znaczenia. Podkreślić należy, że sam fakt wyposażenia lokalu "pod klucz" nie był w rozpatrywanej sprawie podstawą nałożenia kary z tytułu samowoli użytkowej. Rację natomiast ma skarżąca co do tego, że przed wydaniem postanowienia organ I instancji winien był umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 kpa. Wykazanie naruszenia tego przepisu nie jest jednak wystarczające do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd w tym przedmiocie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie II OSK 831/05 ( OSP, Nr 3 z 2007 r. ) zgodnie z którym: "Nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powołanego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazywała, że z powodu naruszenia art. 10 § 1 kpa została pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień oraz dowodu w postaci umowy zobowiązującej ją do wykończenia lokalu "pod klucz". W sytuacji gdy ani te wyjaśnienia, ani wskazywany dowód nie mogły wpłynąć na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie miał podstaw do jego uchylenia ( por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 w/w ustawy oddalił skargę jako niezasadną.