II SA/Gd 3154/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na własność gminy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 20 czerwca 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 20 czerwca 2001r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 93 ust. 3, art. 98 ust. 3 i art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) postanowił umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieprzejęte przez Gminę działki nr [...] i [...] stanowiące drogi zewnętrzne umożliwiające dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi wystąpiła D. J. w dniu 8 maja 2000r. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 1998r. w oparciu o art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 751 ze zm.) zatwierdził projekt podziału działki [...] o pow. 4,9553 ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność D. J. na działki od [...] do [...] – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w którym teren przedmiotowy był oznaczony jako: "teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy" – bez zaznaczania w nim linii rozgraniczających drogi, a tym samym nie był zainteresowany ich wydzieleniem oraz przejęciem na rzecz Gminy. A zatem jeżeli zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji z dnia 9 października 1998r. nr [...], w której to Burmistrz nie zasugerował wydzielenia dróg gminnych, następnie zostały ustalone warunki podziału nieruchomości zatwierdzone decyzją Burmistrza z dnia 14 grudnia 1998r. zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, w którym również nie wzięto pod uwagę dróg i jeżeli nie były one sprzeczne z aktami normatywnymi, to musiało zostać doprowadzone do możliwości utworzenia takich działek budowlanych, które zabezpieczyły dojazd i dojście do drogi publicznej – poprzez utworzenie dróg wewnętrznych. Dlatego więc przedmiotowy podział był zasadny, bo w myśl art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. sprzed nowelizacji z dnia 7 stycznia 2000r. miał następujące brzmienie cyt.: "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem". Reasumując powyższe organ stwierdził, iż nowelizacja art. 93 ust. 3 z dnia 7 stycznia 2000r. zalegalizowała stosowanie dotychczasowych praktyk, w których przewidziano dostęp do drogi publicznej również pośredni – poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem służebności drogowych w postaci ich wydzielenia jako drogi wewnętrzne. Praktyka choć taka do dnia 15 lutego 2000r. nie znajdowała podstawy w przepisach obowiązującego prawa, doczekała się swoistej afirmacji jeszcze przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999r. OPK 15/98. Tak więc sentencja decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieprzejęte przez Gminę działki stanowiące drogi wewnętrzne zapewniające pośredni dojazd do drogi publicznej za pośrednictwem służebności drogowych jest zasadne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. J. Wskazała w nim, że twierdzenie Starosty, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie sugerował wydzielenia dróg dojazdowych jest sprzeczne z materiałami opracowanymi dla wydania tej decyzji. To przed wydaniem tej decyzji zadecydowano o przeznaczeniu działki nr [...] na pętlę stanowiącą część drogi. Tereny komunikacyjne były szczegółowo badane i uzgadniane przed wydaniem tej decyzji, a po wydaniu decyzji o podziale władze Gminy traktowały drogi jako swoją własność, zakładając w tych nieruchomościach urządzenia podziemne. W postanowieniu opiniującym projekt podziału oraz w decyzji zatwierdzającej podział Burmistrz nie określił dróg wyodrębnionych z dzielonej nieruchomości jako drogi wewnętrzne. Nie nałożył także warunku ustanowienia służebności drogowej, jak wymagał tego art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed nowelizacji. W tej sytuacji działki zostały wydzielone pod drogi, które w oparciu o art. 98 ust. 1 przeszły z mocy prawa na własność gminy. Tylko w przypadku wyraźnego określenia w decyzji zatwierdzającej podział, że działki wydzielone pod drogi mają zostać obciążone służebnością drogową można było – przed nowelizacją ustawy – mówić o wydzieleniu dróg wewnętrznych. W niniejszej sprawie nie zostały ustanopwione służebności drogowe i Burmistrz nie uzależnił podziału od ustanowienia takich służebności. Przepis art. 98 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji określał przejście własności nieruchomości wydzielonych pod drogi z mocy prawa na właściwą gminę i w przedmiotowej sprawie istnieje taka właśnie sytuacja. Zatwierdzając projekt podziału nieruchomości Burmistrz zaakceptował wydzielenie dróg dojazdowych, które zostały włączone w system dróg gminnych, łącząc istniejące ulice nowymi połączeniami. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2001r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zobligowany jest do przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Treść art. 105 § 1 Kpa zobowiązuje do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w każdym przypadku, gdy z jakiejkolwiek przyczyny prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wydając decyzję w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zasadnie uznał, iż prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Podział przedmiotowej nieruchomości zgodny był z ustaleniami, obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z zapisów planu miejscowego wynika, iż przedmiotowy teren oznaczono jako teren istniejącej oraz projektowanej zabudowy, nie przewidywał natomiast wydzielenia dróg. Podkreślono, że w przypadku, gdy plan miejscowy nie przewiduje wydzielenia dróg , to nawet ich wyodrębnienie (dróg wewnętrznych) dla obsługi nowoutworzonych działek nie może prowadzić do przejścia takich dróg na własność gminy. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do przejścia z mocy prawa na rzecz gminy wydzielonej pod działki gruntu dochodzi tylko wówczas, gdy droga ta została przewidziana w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe nakazuje stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania wynika z braku przepisu prawa dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do jego istoty. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. J. Wskazała w niej, że przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami żaden przepis nie uzależniał przejęcia dróg na własność gminy od wydzielenia dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planach ogólnych nie zamieszczano linii rozgraniczających nieruchomości, w tym przebiegu dróg. Wówczas podział był dokonywany w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydzielone drogi miały stanowić drogi publiczne, gdyż miały i zostały włączone w system istniejących dróg publicznych. Nigdzie nie zostały one określone mianem dróg wewnętrznych. Drogi te mają szerokość 12 m, zostały zaprojektowane z możliwością urządzenia jezdni i chodników, gmina lokalizuje na tych drogach urządzenia komunalne, Rada Miejska nadała jednej drodze nazwę. Obowiązek ustanowienia służebności drogowej na wydzielonych pod drogi działkach nie został nałożony i służebność drogowa nie została ustanowiona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawując w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadnia ich uchylenie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku D. J. o ustalenie odszkodowania za działki gruntu, które przeszły na własność Gminy wskutek dokonanego podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wskazywało, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA "organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji, nie ma uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe" (wyrok z dnia 25.07.1986 r., IV SA 316/86 GAP 16/87). Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania określonego rozstrzygnięcia i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest więc rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a nie formalnoprocesowym i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie orzeczenia o umorzeniu postępowania. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w orzeczeniu załatwiającym sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o ustalenie odszkodowania winno było przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Organy obu instancji umorzyły natomiast postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Ponownie rozstrzygając sprawę organ powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, dokonać stosownych ustaleń, a następnie podjąć merytoryczną decyzję odnośnie zgłoszonego przez stronę żądania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia 20 czerwca 2001r. nr [...]. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca dotyczyły umorzenia postępowania i nie podlegały wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.