II SA/Gd 316/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z 24 listopada 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 listopada 2003 r., nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a., art. 144 - 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1998r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalił dla A. K., właściciela nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (działka nr [...]) opłatę adiacencką w wysokości: 1.666,20 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości, powstałego wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej w tej ulicy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ulica [...] w G. została uzbrojona w sieć kanalizacji sanitarnej ze środków Gminy Miasta. Odbiór końcowy i przekazanie inwestycji nastąpiło zgodnie z protokołem odbioru w dniu 19 grudnia 2001 r. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami A. K. jako właściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...] obowiązany jest do uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wniesienie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym uzupełnionym aneksem wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej wynosiła 213.980 zł, a po jej wybudowaniu – 219.534 zł. Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 30 kwietnia 1998 r. ustaliła wysokość procentową stawki opłaty adiacenckiej na 30 % różnicy między wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaka nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Uwzględniając powyższe opłata adiacencka dla przedmiotowej nieruchomości wynosi 1.666,20 zł Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 145 pkt 1 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalono wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu. Warunki podłączenia nieruchomości do sieci stworzono jednakowe dla wszystkich nieruchomości graniczących z ulicą [...], przy czym podłączenie sieci jest możliwe tylko w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Działka nr [...] stanowi w części rolę. Ponadto skarżący wskazał, iż przepompownia [...], która stanowi integralną część kanalizacji sanitarnej została wybudowana wbrew jego woli na działce nr [...] ( [...] ) stanowiącej jego współwłasność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 marca 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § l k.p.a. oraz art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w związku z wniesionymi przez A.K. zastrzeżeniami, że kanalizacja sanitarna może służyć wyłącznie celom mieszkaniowym, a nie gruntom rolnym oraz, że sąsiedztwo przepompowni ścieków oraz osadnik, z którym sąsiaduje działka [...], w znacznym stopniu obniżają jej wartość, rzeczoznawca majątkowy w dniu 14 sierpnia 2003 r. dokonała w obecności Pana A. K. powtórnych oględzin nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. W wycenie działki nr [...] uwzględniono sąsiedztwo nieruchomości poprzez współczynnik lokalizacji — określony jedynie jako "dość atrakcyjna". Ponadto, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że funkcja terenu w planie zagospodarowania terenu po lokalizacji ma zasadnicze znaczenie dla wartości nieruchomości i to przeznaczenie w planie określa, który teren jest oznaczony jako budowlany. Z tych względów nie można w wycenie przyjąć, iż część działki stanowi teren budowlany, a część rolę. Organ drugiej instancji ponadto szczegółowo wyjaśnił tryb i zasady postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz omówił podstawę prawną zastosowaną przez Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie. Wskazano także, iż ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej spraw nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 kwietnia 2003 r., skorygowany aneksem z dnia 22 sierpnia 2003 r., w związku z dodatkowym uwzględnieniem niekorzystnego ukształtowania terenu działki. Wyceny nieruchomości dokonano z uwzględnieniem przepisów art. 154 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Zastosowano metodę skorygowanej ceny średniej polegającej na porównywaniu cech nieruchomości sprzedanych z wycenianą i korygowaniu wartości na podstawie różnicy w nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Metoda ta polega na porównywaniu cech nieruchomości sprzedanych z wycenianą i korygowaniu wartości na podstawie różnicy w porównywanych cechach. Wartość rynkową działki nr [...] określono na podstawie analizy cen transakcyjnych podobnych nieruchomości położonych w G. Do porównania przyjęto 14 transakcji nieruchomości położonych przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Wartość wycenianej działki ustalono w wysokości: - przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej - 213.980 zł., - po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej - 219.534 zł. Z powyższych obliczeń wynika, że wzrost wartości nieruchomości, której właścicielem jest A. K. z tytułu wybudowania urządzeń kanalizacji sanitarnej wynosi 5.554,00 zł. Stosownie do postanowień uchwały Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 1998 r. Nr [...] w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, Prezydent Miasta ustalił opłatę w wysokości 30 % faktycznego wzrostu wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, co w niniejszej sprawie stanowi kwotę l.666,20 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. żądając jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego wysokość opłaty adiacenckiej dla jego nieruchomości została ustalona w oparciu o operat, który został sporządzony mało starannie i z naruszeniem przepisu art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wycenie nie uwzględniono wypisu z rejestru gruntów zgodnie z którym część działki skarżącego ( 0.2485 m2 ) stanowi rolę, a część ( 0.0653 m2 ) teren budowlany. Ponadto wskazano w skardze, że warunki podłączenia nieruchomości do sieci stworzono jednakowe dla wszystkich nieruchomości graniczących z ul. [...], przy czym podłączenie sieci jest możliwe tylko w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Część rolna wycenianej działki przylega do części budowlanej, lecz jest oddalona od przykanalika kanalizacyjnego i ul. [...] o 60 m. Niezasadne było przyjęcie przez biegłą najwyższego współczynnika dotyczącego uzbrojenia działki dla całej jej powierzchni, co spowodowało znaczne podwyższenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji wyższą opłatę adiacencką. Ponadto przy wycenie nieruchomości posłużono się transakcjami sprzedaży działek nie większych niż 0.2000 m2 i przeznaczonych w całości pod zabudowę mieszkaniową. Nie wskazano natomiast ani jednej nieruchomości budowlano – rolnej o tak dużej powierzchni i tak niedogodnym położeniu jak działka skarżącego. Skarżący podniósł także, iż dla wyceny wartości jego nieruchomości rzeczoznawca przyjął jej przeznaczenie w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostka AB, który to plan jest dopiero w toku sporządzania i nie został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację faktyczną i prawną jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że funkcja terenu w planie zagospodarowania terenu po lokalizacji ma zasadnicze znaczenie dla wartości nieruchomości i to przeznaczenie w planie określa, który teren jest oznaczony jako budowlany. Z tych względów nie można było w wycenie przyjąć, iż część działki stanowi teren budowlany, a część rolę. W ocenie organu nie zasadny jest także zarzut, iż do porównania przyjęto działki o powierzchni mniejszej niż działka wyceniana - różnice w powierzchni działek przyjętych do porównania i działki wycenianej wprawdzie zachodzą, lecz są to różnice na tyle niewielkie, iż przyjęte do porównania działki są podobne w rozumieniu przepisów art. 153 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, cechę działki wycenianej dotyczącą jej powierzchni uwzględniono przyjmując najniższą wartość współczynnika korygującego - 0,134 - (str. 4 operatu szacunkowego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość tej opłaty w konkretnej sprawie zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 cytowanej ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Zgodnie z treścią § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stawkę opłaty adiacenckiej określono w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 powołanej ustawy). W rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowane zostały zasady określania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu reguluje w tym zakresie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. ( Dz. U. Nr 230, poz. 1924 ) wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi: 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Jak wynika z powyższego przepisu w wycenie nieruchomości uwzględnia się w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Jest bowiem oczywiste, iż przeznaczenie w planie ma istotny wpływ na wartość nieruchomości. Zmiana tego sposobu przeznaczenia np. z nieruchomości nadającej się pod zabudowę na nieruchomość rolną, powoduje na ogół drastyczny spadek jej wartości rynkowej. Odwrotna zmiana natomiast powoduje duży wzrost tej wartości i to w sposób zupełnie niezależny od jakichkolwiek działań właściciela nieruchomości. W związku z powyższym przepis art. 154 reguluje w sposób szczegółowy problem ustalania w wycenie przeznaczenia nieruchomości. W braku planu miejscowego podstawą określenia przeznaczenia nieruchomości jest studium uwarunkowań lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W braku powyższych dokumentów przy wycenie uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W świetle treści cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, iż w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy określając przeznaczenie nieruchomości skarżącego odwołała się do projektu planu miejscowego, który w dacie sporządzania operatu był dopiero w trakcie sporządzania, a więc jak słusznie wskazuje skarżący, nie był wówczas obowiązującym planem miejscowym. Przyjęcie w operacie przeznaczenia działki skarżącego częściowo jako teren zabudowy mieszkaniowej, a częściowo jako teren rekreacyjno – sportowy osiedla, zieleni parkowej z ogrodem dziecięcym nastąpiło na podstawie miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego K. Jednostka AB, który był w toku sporządzania. Sama rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie wskazywała, iż na wartość nieruchomości zasadniczy wpływ ma lokalizacja oraz funkcja terenu wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta jest oczywista. Jednakże funkcja ta jest dopiero jednoznacznie określona w obowiązującym planie miejscowym, a nie w jego projekcie. W świetle treści art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla wyceny nieruchomości nie ma znaczenia przeznaczenie nieruchomości w projekcie planu. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości skarżącego powinna zgodnie z tym przepisem ustalić przeznaczenie działki skarżącego w obowiązującym planie. W razie braku planu winna ustalić przeznaczenie nieruchomości w sposób wskazany w tym przepisie tj. w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku tych dokumentów rzeczoznawca winna uwzględnić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Mając na uwadze, iż przeznaczenie nieruchomości ustalone zgodnie z tym przepisem ma zasadniczy wpływ na sporządzoną wycenę i ustaloną w ten sposób wartość nieruchomości, należało zakwestionować prawidłowość wyceny nieruchomości skarżącego, a tym samym prawidłowość ustalonej w sprawie opłaty adiacenckiej. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami mające wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2003 r. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.