II SA/Gd 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2008 r. "A" Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o pozwolenie na budowę zespołu mieszkalno – pensjonatowego z basenem i garażem podziemnym "R", zlokalizowanego w G. przy ul. [...] oraz rozbiórkę istniejących tam obiektów. W odpowiedzi Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 18 września 2008 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), dalej jako U.p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a. stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej G. z dnia 24 stycznia 2007 r., nr [...] (Dz.U. Woj. z dnia 16 marca 2007 r., nr [..], poz. [..]) a następnie zatwierdził projekt budowlany i udzielił zgody na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę zespołu mieszkalno – pensjonatowego z basenem, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] [...] przy ul. [...] w G. Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Dodatkowo postanowieniem wydanym w tej samej dacie, na podstawie art. 35 ust. 3 U.p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego i wyjaśnienia przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynków, która zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może przekroczyć 11 m. Organ powołał się przy tym na zapis zawarty w przedłożonym przez inwestora projekcie architektoniczno – budowlany, w pkt. 1.2 gdzie wskazano "wysokość zabudowy 11 m zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24 stycznia 2007 r. w opracowaniu projektowym wynosi + 9,80 m". W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. zwrócił się do Wojewody P. zawiadomieniem, iż decyzja Prezydenta Miasta G. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie określonej na rysunku planu linii zabudowy oraz wysokości fragmentów budynków. Organ zażądał od Wojewody P. rozpatrzenia sprawy w trybie art. 156 K.p.a. wskazując, iż stwierdzone uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a., co oznacza że rozważenie powyższych kwestii mieści się w kompetencjach organu nadrzędnego nad organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewoda P. decyzją z dnia 16 marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. w części dotyczącej przekroczenia wysokości inwestycji na budynkach B i C w granicach 0.1 do 1,5 m. licząc od naturalnej rzędnej terenu. Jednakże w wyniku odwołania wniesionego przez "A" do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ten decyzją z dnia 12 maja 2010 r. uchylił decyzję Wojewody P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda P. ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził w dniu 20 lipca 2010 r. rozprawę administracyjną z udziałem przedstawiciela Prezydenta Miasta G., projektantów i pełnomocników inwestora, na której omówiony zostały wymogi dotyczące wysokości projektowanych budynków w stosunku do naturalnej rzędnej terenu w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie zaprezentowany został materiał geodezyjny opracowany przez geodetę inż. P. B., jako analiza stanu projektowanego i zrealizowanego z oznaczonymi liniami określającymi poziom terenu pierwotnego oraz poziom rzędnej przy wejściu do budynku, a także opinię biegłego dr inż. arch. I. M. w sprawie zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G.. Następnie Wojewoda wezwał Prezydenta Miasta G. do wyjaśnienia, czy w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania decyzji z dnia 18 września 2008 r. kierował się zasadami wyznaczania wysokości budynku zawartymi w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z 2002r.), zgodnie z którym wysokość budynku służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W odpowiedzi organ I instancji wyjaśnił, że dokonał oceny zgodności projektu budowlanego wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu miejscowego, zwracając jednakże uwagę na fakt, iż zapisy planu miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 80 i nast. U.p.b. Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie należało zbadać, czy sporna decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w myśl z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie przytoczył treść z art. 35 U.p.b. oraz wyjaśnił, że dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W karcie terenu powyższego planu nr [..] w pkt. 6) dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pod pkt. c) określono, iż wysokość zabudowy powinna wynosić do 3 kondygnacji nadziemnych i do 11 m pod warunkiem realizacji trzeciej kondygnacji na max. 70 % rzutu drugiej kondygnacji (wprowadzenie trzeciej kondygnacji wymaga zastosowania rozwiązań architektonicznych wyraźnie akcentujących jej cofnięcie w stosunku do pozostałej części budynku), dach płaski, poziom posadzki parteru dla nowoprojektowanych budynków nie wyżej niż 1,5 m od poziomu przyległego terenu. Zdaniem Wojewody pomiar wymaganych 11 metrów, zgodnie z polskim systemem prawnym, powinien dotyczyć odległości pomiędzy najniżej usytuowanym wejściem do poszczególnych części budynku znajdujących się na pierwszej kondygnacji naziemnej a górnej powierzchni najwyżej położonego stropu. Analiza wysokości budynków wskazanych na projekcie zagospodarowania terenu oraz widocznych na przekrojach budynków stanowiących część dokumentacji będącej podstawą decyzji z dnia 18 września 2008 r. prowadzi do wniosku, że budynki zaprojektowane na działkach nr [..] i [..] [...] w G. przy ul. [...], w żadnym miejscu nie przekraczają wysokości ustalonej w planie. W ocenie organu orzekającego, nieprecyzyjne sformułowania zapisów obowiązującego planu miejscowego odnoszące się do określania zgodności wysokości budynków w aspekcie naturalnych rzędnych terenu czy też rzędnych pierwotnego terenu stwarzają możliwość różnej interpretacji. Wojewoda podzielił stanowisko zawarte w opinii biegłej, że "zasadnym było posiłkowanie się definicją wysokości budynku zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które jako akt wyższego rzędu winien być akceptowany przez akty prawa miejscowego. Nie może być w tym procesie prawodawczym zmieniana ani modyfikowana". W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest podania precyzyjnej odległości linii zabudowy od strony rzeki Kaczej, zaznaczonej jedynie w sposób graficzny na projekcie przedmiotowego planu, zaś § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury definiuje linie zabudowy określone planem jako linie nie dotyczące okapów i gzymsów wysuniętych nie więcej niż 0,5 m oraz balkonów i wykuszy wysuniętych nie więcej niż 1,0 m. Tak nieprecyzyjna definicja wprowadza możliwość interpretacji zgodnie z którą części podziemne budynku nie muszą znajdować się w granicach wyznaczonych ustalonymi liniami zabudowy. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej projektanci wskazali na zgodność usytuowania budynków z zapisami planu, stwierdzając, że ,,3 linie zabudowy były zaznaczone w planie miejscowym precyzyjnie oznaczeniem cyfrowym i te zostały jednoznacznie spełnione, natomiast linia zabudowy od strony rzeki Kaczej została przedstawiona wyłącznie graficznie na planszach w skali 1 : 10000 i projektowane usytuowanie budynków odbywało się na zasadzie odczytywania ze skali mapy i porównaniu do stałych obiektów zlokalizowanych na mapie i w terenie". W aktach sprawy znajduje się również wyjaśnienie projektantów z dnia 28 września 2009 r., kierowane do Prezydenta Miasta G. w którym wyjaśniono, iż: nieprzekraczalna linia zabudowy jest kwestią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 24.01.2007 r. (Dz. Urz. Woj. nr [...], poz. [..]), którego wypis został wydany inwestorowi jako załącznik do projektu budowlanego, w złożonym natomiast projekcie zagospodarowania terenu Tom I - część A, została omyłkowo zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...], natomiast w złożonym Tom II (branża architektura, projekt architektoniczno-budowlany) nieprzekraczalne linie zabudowy zostały zaznaczone prawidłowo zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a całość inwestycji mieści się w ich granicach". Zdaniem Wojewody P. należało podzielić stanowisko projektantów, iż brak precyzji w obowiązującym planie w określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki K. może powodować błędne odczyty na rysunku planu tym bardziej, że granica błędu wynikająca z grubości linii może osiągnąć miarę około 1,0 m (grubość kreski). Jeżeli brak precyzji planu mógł doprowadzić w projekcie budowlanym do niezachowania zasad określonych w miejscowym planie, to z pewnością nie było to zamierzone działanie projektanta. W świetle analizy zapisów planu i braku precyzyjnego określenia i odniesienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" bez odniesienia do innych identyfikowalnych elementów planu np. do granic nieruchomości, stanowią pojęcia nieostre, niejasne stwarzające możliwość różnej interpretacji. W dostarczonej przez inwestora dokumentacji stanowiącej podstawę decyzji z dnia 18 września 2008 r., zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę przyjęto interpretację, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest to linia, której nie powinien przekroczyć budynek. Na podstawie pomiarów wykonanych na rysunku planu ustalono, że znajduje się ona w odległości 73,75 m od ulicy [...], w częściej wschodniej terenu oznaczonego symbolem 050 UTIMW2 oraz 71,50 m od ulicy O. w części zachodniej tego terenu. Należy uznać tę interpretację za prawidłową, bowiem wypełnia najbardziej restrykcyjną interpretację planu. Tym samym należy uznać, że budynki realizowane w ramach omawianej inwestycji są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Końcowo Wojewoda wskazał, że nawet jeśli nastąpiło naruszenie prawa miejscowego we fragmencie projektowanego zagospodarowania działki to z uwagi na brak precyzji zapisów planu naruszenie to nie jest rażące i nie skutkuje unieważnieniem decyzji. Decyzję Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżył Prokurator Okręgowy, który zarzucił organowi błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. nie narusza w sposób rażący prawa, a w konsekwencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje, że decyzja jest sprzeczna z § 8 i § 12 uchwały Rady Miasta G. nr [..] z dnia 24 stycznia 2007 r., zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. oraz pkt 4 lit. C, pkt. 6 lit. a, c, d, f karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..] nr terenu [...]. Zdaniem Prokuratora analiza kwestionowanej decyzji i postanowień planu miejscowego wskazuje, że w projekcie budowlanym przekroczono dopuszczalną intensywność zabudowy określoną w planie miejscowym – całkowita powierzchnia kondygnacji nadziemnej przekroczona jest o ok. 0,06 czyli o ok. 366,3 m2 . Ponadto przekroczono wysokość zabudowy w stosunku do maksymalnej wysokości określonej w planie miejscowym. Prokurator wskazał także, że przekroczenia linii zabudowy w rzeczywistości i w projekcie są porównywalne i zostały przekroczone w stosunku do nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a współczynnik powierzchni biologicznej czynnej jest mniejszy o 0,06 tj. o ok. 301,5 m2 od wymaganego miejscowym planem. Powyższe uchybienia potwierdziła opinia dotycząca analizy parametrów granicznych inwestycji Zespołu Mieszkaniowo - pensjonatowego z basenem oraz garażem podziemnym "R", położonej w G. przy ul. [...] 12 sporządzona przez biegłego z zakresu architektury, urbanistyki i planowania przestrzennego przy Sądzie Okręgowym w G., sporządzona na potrzeby postępowania karnego [...], prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w G.. Okoliczności te w pełni uzasadniają skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do opinii biegłego przywołanej przez skarżącego organ stwierdził, że opinia sporządzona została na potrzeby postępowania karnego i brak podstaw do zastosowania jej w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. uczestnik postępowania "A" sp. z o.o. wnosząc o oddalenie skargi zażądała przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z pisma z dnia 19 kwietnia 2011 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność zakończenia procesu inwestycyjnego w odniesieniu do części inwestycji, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę oraz o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy arch. M. S. i dowodu z ekspertyzy dr. Inż. arch. I. M.. Uczestnik postępowania podtrzymał stanowisko organu odnośnie niedopuszczalności przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który ma w zasadzie charakter opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd oceniając skargę na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. z punktu widzenia jej legalności, to jest zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego i jednocześnie nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a przez to z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Podkreślania wymaga również, że zaskarżona decyzja Wojewody P. wydana została w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem odrębnym mającym na celu ocenę decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, w szczególności ustalenie, czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Co istotne, postępowanie nieważnościowe ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia 18 września 2008 r. Prezydent Miasta G. uwzględnił wniosek inwestora "A" sp. z o.o. i stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., a także zatwierdził projekt budowlany i udzielił zgody na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę zespołu mieszkalno – pensjonatowego z basenem, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..], [...] [...] przy ul. [...] w G. Następnie na skutek wszczętego postępowania nieważnościowego Wojewoda P. decyzją z dnia 16 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. w części dotyczącej przekroczenia dopuszczalnej wysokości w budynkach B i C w granicach 0.1 do 1,5 m licząc od naturalnej rzędności terenu. W wyniku odwołania wniesionego przez "A" sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody P. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. obiektów może stanowić samodzielny byt prawny. Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno – pensjonatowego z basenem i garażem podziemnym "A", zlokalizowanego w G. przy ul. [...] oraz rozbiórka istniejących tam obiektów. Tymczasem rozpatrujący ponownie sprawę Wojewoda P. decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 18 września 2008 r. ograniczając się w swoim postępowaniu do oceny zgodności z prawem jedynie dwóch parametrów inwestycji, wysokości budynków i nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [..], zaniedbując zbadanie pozostałych określonych planem parametrów, takich jak intensywności zabudowy, powierzchnia zabudowy czy charakteru zaprojektowanego basenu (zabudowa podziemna, czy naziemna) i to pomimo wyraźnej sugestii Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 maja 2010 r.. Tymczasem okoliczności te winny zostać ocenione, a ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji wraz ze stosowną argumentacją. Zaniechanie w tym przedmiocie stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania decyzji z dnia 31 sierpnia 2010 r. z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom inwestora Sąd Administracyjny nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego celem ustalenia okoliczności pominiętych przez organy, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego następuje wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, Sąd na skutek skargi ocenia jedynie prawidłowość dokonanych ustaleń. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda P. uzupełni postępowanie dowodowe i dopiero w tym kontekście oceni, czy kontrolowana decyzja nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w tym postępowaniu stosownej ocenie podlegać będą także opinie biegłych przedstawione w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów w oparciu o art., 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.