II SA/Gd 317/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na postanowienie Burmistrza z dnia 21 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie kary za usunięcie drzew postanawia odrzucić skargę. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na opisane postanowienie Burmistrza, o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podjęte na podstawie 61a § 1 k.p.a. oraz art. 88 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), z wniosku Prokuratora Rejonowego z dnia 10 marca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wymierzenia kar pieniężnych za usunięcie drzew nastąpiła z przyczyn przedmiotowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, zarzucając skarżącemu przedwczesność wniesienia skargi, przed wyczerpaniem trybu administracyjnego poprzez wniesienie zażalenia na przedmiotowe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Kontrola legalności sprawowana przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) obejmuje zakres przedmiotowy wynikający z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W szczególności sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Niniejszą skargę Prokurator Rejonowy wniósł na zaskarżalne postanowienie organu pierwszej instancji (art. 61a § 2 k.p.a.), co do którego niewyczerpany został tok instancyjny, gdyż skarżący nie wniósł zażalenia do właściwego organu drugiej instancji. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, właściwym w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wykładni przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do prokuratora dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/5 (ONSA WSA z 2006 r., nr 3, poz. 68) stwierdzając, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA a obecnie art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Według NSA brakuje dostatecznych podstaw do jednakowego traktowania prokuratora zarówno w sytuacji, w której brał on udział w postępowaniu administracyjnym, jak i w takiej, w której tego udziału nie brał. Skoro bowiem prokurator uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zarówno termin wniesienia skargi do sądu, jak i warunki dopuszczalności jej złożenia w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym powinny być dla prokuratora takie same jak dla strony postępowania. Analiza art. 52 p.p.s.a. oraz innych regulacji procesowych, a w szczególności art. 53 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że celem tego przepisu było ograniczenie jego zakresu do sytuacji, w której prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. NSA zwrócił uwagę, że pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Odnotował też NSA stanowisko piśmiennictwa co do tego, że weryfikacja aktu na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, co powinno przemawiać za przyjęciem, że prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony winien przed złożeniem skargi skorzystać z przysługujących mu uprawnień do zakwestionowania decyzji administracyjnej w drodze zwyczajnego środka prawnego. W ocenie sądu przedstawiona wiążąca wykładnia art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż skarżący był wnioskodawcą i stroną inicjującą postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew. Wprost wynika to z treści wniosku z dnia 10 marca 2017 r. o wszczęcie przedmiotowego postępowania, w którym Prokurator Rejonowy informuje też Burmistrza, że jako wnioskodawca zgłasza swój udział w postępowaniu administracyjnym i domaga się doręczenia wszelkich decyzji podjętych w sprawie. Stosownie do treści art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Na podstawie art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy, że Prokurator Rejonowy jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego, w każdym jego stadium, a więc również przy odmowie wszczęcia, przed wniesieniem skargi do sądu musi wyczerpać środki zaskarżenia, jeśli takie przysługują. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym strona skarżąca została pouczona w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. niniejszą skargę odrzucił.