II SA/Gd 319/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 października 2002 r., nr [...]. Decyzją z dnia 22 października 2002 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił J. i K. R. nabycia prawa własności nieruchomości położonej w S., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą Kw [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działa nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209 ze zm.). Podkreślił, iż wniosek w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości w oparciu o przepisy powołanej ustawy może być skutecznie złożony przez osobę uprawnioną – użytkownika wieczystego, posiadającego ów status w dniu 26 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, iż J. i K. R. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 lipca 1986 r. W niniejszej sprawie zatem został spełniony tylko jeden z warunków realizacji roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, tj. fakt przysługiwania prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. Jednakże organ administracji ustalił, iż przed dniem 26 maja 1990 r. nieruchomość nie była jeszcze zabudowana na cele mieszkaniowe, gdyż w tej dacie nie został zakończony proces budowlany. J. R. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego budynku w dniu 15 listopada 1999 r. W tej sytuacji, brak jest podstaw, by uwzględnić wniosek stron. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i K. R. wnieśli o zmianę decyzji i przyznanie im nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołujący podali, iż zgodnie z treścią aktu notarialnego działka nr [...] została im oddana w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budowę rozpoczęto w 1987 r. a w maju 1990 r. trwały prace na drugiej kondygnacji budynku zakończone wykonaniem dachu jesienią tegoż roku. W tej sytuacji, zdaniem odwołujących, w tym okresie nieruchomość była już zabudowana na cele mieszkaniowe zgodnie ze swym przeznaczeniem. W tym czasie faktycznie budynek nie był zamieszkały, ale nie jest to ustawowy wymóg realizacji roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania, decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przesłanki nabycia prawa własności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Podstawowym elementem koniecznym do pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku odwołujących jest ustalenie, iż zachodzą wszystkie przesłanki warunkujące nabycie prawa. Jak stwierdziło Kolegium, w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi przedmiotowa przesłanka wnioskowanego uwłaszczenia, jaką jest status nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w dniu 26 maja 1990 r. Z tych przyczyn, decyzję organu pierwszej instancji należało uznać za w pełni zasadna. W skardze na powyższą decyzję K. i J. R. wnieśli o jej zamianę i umożliwienie im nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż nie wyjaśniono im przepisów prawnych i definicji "nieruchomości zabudowanej", dlatego też kwestionują ustalenia organów administracji. Wskazali na treść art. 46 k.c. i art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślili, iż w maju 1990 r. ich dom był już pokryty dachem, a zatem nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe zgodnie z przeznaczeniem, czego nie zmienia okoliczność, iż skarżący w tamtym czasie w budynku tym nie mieszkali. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1957 r. Nr 46, poz. 340 ze zm.): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Z treści tego przepisu wynika, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje wszystkim osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., tj. na obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta Gdańska. Stwierdzić w związku z powyższym należy, iż organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, niezasadnie zawężając jego zastosowanie do gospodarstw rolnych oraz działek gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, iż organy swe negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżących oparły na stwierdzeniu, iż wnioskodawcy nie spełniają przesłanki z art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, polegającej na posiadaniu prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. Zdaniem organów, fakt braku zabudowy na cele mieszkaniowe we wskazanej dacie oznacza, że po stronie wnioskodawców nie powstaje prawo do roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności, przy czym realizację celu zabudowy umożliwia najwcześniej decyzja właściwego organu, dopuszczająca realizowany obiekt do częściowego użytkowania. W ocenie Sądu powyższa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy nie znajduje oparcia ani w treści samego przepisu, ani w poglądach doktryny. Z treści przepisu wynika bowiem jedynie, iż roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje w stosunku do tych nieruchomości, które zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. były "zabudowane na cele mieszkaniowe", przy czym ustawa nie precyzuje tego pojęcia. Odnośnie zatem pojęcia "nieruchomość zabudowana" zasadne wydaje się odwołanie do wypracowanej przez orzecznictwo wykładni przepisów ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami koncepcji "nieruchomości zabudowanej". W wyroku z dnia 10 października 2000 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt CKN 96/00, OSNC 2001, nr 2, poz. 34) przyjął, że normatywną podstawą dla ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana, czy też nie spełnia wymogów zabudowy, powinna być ustawowa definicja "zakończenia zabudowy" z art. 62 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też o tym, że nieruchomość jest zabudowana przesądza stan surowy zamknięty znajdującego się na tej nieruchomości budynku, a co najmniej taki stopień zaawansowania inwestycji, by można było stwierdzić, iż wznoszony budynek będzie służyć celom mieszkaniowym. Jak z powyższego wynika, brak jest jakichkolwiek podstaw, by – tak jak organy administracji w niniejszej sprawie – twierdzić, iż dopiero realizacja celu mieszkaniowego wypełnia przesłankę zawartą w tym przepisie. Skoro bowiem o tym, że nieruchomość jest zabudowana przesądza stan surowy zamknięty znajdującego się na nieruchomości budynku, to niewątpliwie dalsze sformułowanie przepisu "na cele mieszkaniowe" należy rozumieć jedynie jako wskazówkę co do tego, jakie ma być przeznaczenie budynku wybudowanego na przedmiotowej nieruchomości, a nie jako wymóg, zgodnie z którym w datach wskazanych w art. 1 ust.1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości budynek ma cel mieszkaniowy już faktycznie realizować. Za taką wykładnią przepisu art. 1 ust.1 wyżej wskazanej ustawy przemawia również jego wykładnia językowa oraz zasada racjonalności ustawodawcy. Zgodnie z regułą używania przez ustawodawcę zwrotów językowych najbardziej precyzyjnych semantycznie odpowiadających znaczeniowo jego woli, gdyby wolą ustawodawcy było uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości, które w datach wskazanych w art. 1 cytowanej ustawy były przynajmniej częściowo użytkowane na cele mieszkaniowe, to ustawodawca posłużyłby się takim sformułowaniem w treści przepisu. Fakt, iż treść przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości została sprecyzowana w inny sposób przemawia za uznaniem, iż wola ustawodawcy nie było skonstruowanie normy o takim znaczeniu. Jak zatem z powyższego wynika, organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, przy czym naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące wykładni pojęcia "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, o którym mowa w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Z uwago na fakt, że zaskarżona i uchylona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie dotyczące możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.