II SA/Gd 320/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. M. S. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 429/17 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu G. M. S. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Gmina Miasta powołując się art. 271 pkt. 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 33 § 1 i art. 12 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017r. poz. 1332 ze zm. - dalej: p.b.) wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym od dnia 30 stycznia 2018r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 429/17. Strona skarżąca domaga się uchylenia wskazanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 429/17 i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając skargę wskazano, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 429/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił m.in. decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017r., nr [..] odmawiającą uchylenia jego własnej decyzji - zamiennego pozwolenia na budowę z dnia 14 czerwca 2013r., nr [..] zatwierdzającego projekt budowlany zamienny na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w S. przy Al. N. (działki nr: [..]-[..] km [..] i w [..] km [..]), tj. na terenie zmniejszonym w stosunku do pierwotnego o wyłączoną z inwestycji działkę nr [..]. Zatwierdzony projekt zamienny i pozwolenie budowlane wydane zostały na rzecz inwestora - Gminy Miasta i zmieniały pierwotne pozwolenie z dnia 7 maja 2012r., nr [..], uprawniające do budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą na tym terenie, obejmującym pierwotnie także działkę nr [..] km [..]. Gmina Miasta, jako inwestor ww. zmienionego zamierzenia budowlanego była stroną zarówno postępowania o wydanie przedmiotowych pozwoleń na budowę, jak i administracyjnego postępowania wznowieniowego dotyczącego tych pozwoleń (art. 28 ust. 2 p.b i art. 28 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a. "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Gmina Miasta, będąc stroną ww. jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych nie skarżyła zapadłych w nich rozstrzygnięć. Zatem, zgodnie z treścią przywołanego przepisu prawa nabyła status uczestnika niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/17 z mocy prawa z chwilą jego wszczęcia (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Pomimo to Gmina Miasta nie została zawiadomiona ani o wszczęciu tego postępowania sądowoadministracyjnego, sygn. akt: II SA/Gd 429/17, ani o wyznaczonym terminie rozprawy, ani też o zapadłym w tej sprawie w dniu 8 listopada 2017r. rozstrzygnięciu. Wiedzę o wyroku zapadłym w tej sprawie sądowoadministracyjnej, sygn. akt II SA/Gd 428/17 w dniu 8 listopada 2017r. skarżąca powzięła dopiero z pisma Wojewody z dnia 1 marca 2018r., (doręczonego jej w dniu 7 marca 2018r.), przy którym załączona została kopia tego wyroku. Zatem, dopiero w tym dniu Gmina Miasta mogła zapoznać się z jego treścią. Powyższe dowodzi, że na skutek naruszenia przepisów prawa Gmina Miasta została pozbawiona możności działania - występowania, jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.) w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2017r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017r., nr [..]., co czyni nieważnym to postępowanie sądowe, sygn. akt II SA/Gd 429/17 w świetle treści art. 271 pkt. 2 p.p.s.a. W ocenie skarżącej ziściły się przesłanki do wznowienia przedmiotowego postępowania sądowo administracyjnego, sygn. akt II SA/Gd 429/18 zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2017r. i zachodzi konieczność uchylenia tego wyroku, zapadłego w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności. Składając niniejszą skargę przed upływem trzymiesięcznego terminu, liczonego od dnia 7 marca 2018r., tj. od dnia powzięcia wiedzy o wyroku zapadłym w dniu 8 listopada 2017r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 428/17 i o jego treści, Gmina Miasta dochowała terminu o jakim mowa w art. 277 p.p.s.a.. W sytuacji wyżej opisanej niniejsza skarga stała się konieczna i jest w pełni uzasadniona. Tym bardziej, że interes prawny skarżącego A. C. wywodzony przez niego ze służebności przechodu i przejazdu, ustanowionej ugodą sądową przez strony cywilnego postępowania sądowego, sygn. akt [..] Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku, tj. przez jego poprzedniczkę prawną (H. C.) i ówczesnego właściciela działki nr [..] (A. C.) nie miała i nie mogła mieć charakteru drogi koniecznej, skoro ustanowiona została przez inne osoby (strony ugody sądowej) niż właściciel działki przylegającej do drogi publicznej nr [..] (Skarb Państwa, a obecnie Gmina Miasta). Nadto, służebność ta nie została ujawniona w księdze wieczystej, a obciążona nią nieruchomość A. C. została nabyta przez Skarb Państwa w warunkach działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co skutkowało wygaśnięciem tego nieujawnionego w księdze wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego. Nadto, służebność ta nie była wykonywana, co najmniej od chwili śmierci H. C. w dniu 8 czerwca 2008r., co ustalił Sąd Rejonowy w wyroku z dnia 30 czerwca 2015r., sygn. akt: I [..] oddalającym powództwo A. C. o przywrócenie posiadania służebności przechodu i przejazdu na działkach nr [..]-[..] przy A. N. w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., p. 1302), określanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a., w przypadkach przewidzianych w dziale VII powołanej ustawy można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie do art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Badanie o jakim mowa w tym przepisie nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania, w tym badanie czy autorem skargi o wznowienie jest podmiot uprawniony do jej skutecznego wniesienia. Legitymacja do wniesienia skargi o wznowienie konkretnego postępowania nie przysługuje dowolnemu podmiotowi. Uprawnienie do zainicjowania tego rodzaju postępowania, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę skargowości oraz przepisy określające termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem przysługuje stronie, uczestnikowi na prawach strony, uczestnikowi dopuszczonemu przez sąd do udziału w postępowaniu oraz prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, jak również – w niektórych przypadkach – Rzecznikowi Praw Dziecka (art. 32 i 33 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 276 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu wznowieniowym odpowiednie zastosowanie odnajduje przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymujący do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem każdego, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie samego interesu prawnego łączy się ściśle z koniecznością wykazania, przez osobę inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne istnienia przepisu prawa stanowiącego podstawę przysługujących jej praw lub ciążących na niej obowiązków. W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania Gmina Miasta wskazała art. 271 pkt. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Zasadniczą zatem kwestią dla ustalenia wystąpienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest stwierdzenie czy Gmina Miasta była stroną postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 429/17. Zauważyć w tym miejscu należy, że w sprawie rozpoznanej powyższym wyrokiem Prezydent Miasta był organem rozstrzygającym w pierwszej instancji stwierdzając decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r., nr [..] wydanie decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 14 czerwca 2013 r. z naruszeniem prawa ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (punkt 1 decyzji) i odmawiając jej uchylenia ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (punkt 2 decyzji). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Gmina Miasta nie mogła być uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 429/17. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 281 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.