II SA/Gd 3215/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 6 listopada 2002 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1, art. 43, art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2002 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowa- nia terenu dla inwestycji obejmującej budynek wielorodzinny wraz z infrastrukturą na terenie działki nr [...] w G. przy ul. L. [...], stanowiącej własność spółki A w K. Organ odwoławczy podjął przedmiotową decyzję po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. D., w którym zarzucał, że naruszone zostały jego interesy, a realizacja planowanej inwestycji spowoduje sprzeczność z prawami właścicieli gruntów i przyszłych użytkowników inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na pierwszym etapie procesu budowlanego, a mianowicie na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji zobowiązany jest ustalić, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i wskazać warunki z niego wynikające. Podstawą natomiast ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz.Urz.Woj. [...]), działka, której dotyczy inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym na planie symbolem E "strukturalna jednostka mieszkaniowa "D.", której główną funkcją jest mieszkalnictwo z ośrodkiem usługowy II poziomu o poszerzonym programie w zasadzie usług ośrodkowych". Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wszystkie elementy przewidziane w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie określała warunki wynikające z przepisów szczególnych, jakim winien odpowiadać planowany obiekt, przewidywała konieczność zaprojektowania miejsc postojowych i uwzględnienia terenów zielonych i rekreacyjnych oraz dostosowania formy architektonicznej budynku do istniejącej zabudowy. Nadto organ pierwszej instancji wskazał na warunki dotyczące infrastruktury technicznej oraz wymagane uzgodnienia dla potrzeb późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Dbając o ochronę interesów osób trzecich wskazał, że projekt winien chronić interesy określone w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Ochrona tych interesów jest zapewniona, jeżeli inwestycja nie pozbawia osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także możliwości dojazdu do sąsiednich posesji. Wobec tego wbrew zarzutom odwołania, przy zachowaniu wymagań wskazanych w zaskarżonej decyzji inwestycja nie naruszy jego interesów oraz interesów przyszłych mieszkańców budynku. Wobec faktu, że planowana inwestycja jest zgodna z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu organ pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 43 wskazanej ustawy nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie postępowania organ administracji nie był władny rozpatrywać kwestii odległości planowanej inwestycji od działki zajmowanej przez odwołującego się i zakresu uciążliwości prowadzonej przez niego produkcji. Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. D. zarzucając naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej polegające na podaniu w uzasadnieniu decyzji stanu odmiennego niż stan określony w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieuwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 września 1988 r. w sprawie lokalizacji nowych budynków wyższych od istniejących oraz naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich – mieszkańców planowanego budynku. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu w miejscowym planie zagospodarowania terenu działka, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, położona jest w jednostce, której funkcją jest działalność gospodarcza o charakterze uciążliwym, a nie mieszkalnictwo. Zarzucił, że do decyzji o zabudowie i zagospodarowania terenu dołączono mapkę, która nie spełnia jakichkolwiek kryteriów, aby można było na jej podstawie wydać powyższą decyzję, albowiem nie zakreślono na niej linii zabudowy od strony działki oznaczonej nr [...]. Nadto, zaskarżona decyzja jest niewykonalna w świetle rozporządzenia ministra Ochrony Środowiska w sprawie lokalizacji nowych budynków wyższych od istniejących, albowiem nie uwzględnia wymogów ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z postanowień wskazanego rozporządzenia, potwierdzonych przedłożona przez skarżącego ekspertyzą biegłego, strefa ochronna, w której nie można budować budynków wyższych od istniejących wynosi 78 m. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, a zatem jest niewykonalna. Stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, że wydając decyzję w pierwszej instancji dochowano wymogów ochrony interesów osób trzecich, jest – w ocenie skarżącego – błędne. Rozumienie ochrony interesów osób trzecich winno być rozumiane i rozpatrywane szeroko, a nie ograniczać się do zapewnienia dostępu do mediów itp. Realizacja planowane inwestycji naruszy interesy skarżącego, który będzie zmuszony ograniczyć planowaną rozbudowę i zmianę profilu swojego zakładu produkcyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał je za bezpodstawne. Organ wskazał, że powołane w skardze rozporządzenie w sprawie metod obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza dla źródeł istniejących i projektowanych, nie zakazuje lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w pobliżu emitorów zanieczyszczeń. Przepisy te wskazują na sposób (warunki) ustalenia stanu zanieczyszczeń. Podmiot gospodarczy emitując zanieczyszczenia musi się z nimi mieścić w granicach swojej działki. Jeżeli zakład produkcyjny skarżącego powoduje przekroczenie stężeń dopuszczalnych winien on podjąć wszelkie działania zmierzające do ich ograniczenia. Emisja produkowanych przez niego obecnie i w przeszłości zanieczyszczeń nie może stanowić przeszkody w realizacji zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji. Nie może działaniem swym doprowadzić do tworzenia quasi strefy ochronnej emitora zanieczyszczeń. Obowiązujące obecnie przepisy nie przewidują tworzenia takich stref. Organ pierwszej instancji zabezpieczył również interes osób trzecich na etapie wydawania przez siebie decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i w oparciu o właściwe przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślić należy, że Sąd administracyjny orzeka w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem w tej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 425 ze zm.). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 1 cyt. Ustawy). Stąd też w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji ustala wyłącznie, czy zamierzona inwestycja pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub przy jego braku, czy jest zgodna z przepisami szczególnymi. Podkreślić też należy, że w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź przy braku planu, z wymaganiami wynikającymi z ustaw szczególnych. Podstawowym zarzutem podniesionym w skardze jest niezgodność planowanej inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który według skarżącego przewidywał dla nieruchomości położonej przy ul. L. [...] w G. funkcję działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym, a nie jak wskazuje organ – mieszkalnictwa. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z części opisowej, jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. i G. Z., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]), zmienionego Uchwałą Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. nr [...](Dz.Urz.Woj. [...]) w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie strukturalnej jednostki mieszkaniowej "D." oznaczonej symbolem E, dla której główną funkcją jest mieszkalnictwo z ośrodkiem usługowym II poziomu o poszerzonym programie w zakresie usług ośrodkotwórczych. W żadnym razie tereny, na których leży przedmiotowa nieruchomość nie są przeznaczone na "działalność gospodarczą o charakterze uciążliwym". Z legendy planu wynika, że tereny przemysłowe oznaczone są symbolem P, składowe symbolem – S, upraw polowych, ogrodniczych i lasów – odpowiednio RP, RO i RL, usługowe – symbolami z literą U, zaś tereny mieszkalnictwa: MN (z przewagą budownictwa jednorodzinnego), MW (z przewagą budownictwa wielorodzinnego), MR (tereny zabudowy zagrodowej). Na przedmiotowym terenie brak oznaczeń symbolami P bądź U, a to przesądza, że nie są przeznaczone pod przemysł ani pod usługi. Teren ten jest położony w obrębie oznaczonym symbolem MN czyli mieszkalnictwa z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Takie oznaczenie funkcji terenu zezwala na budowę nie tylko budownictwa jednorodzinnego lecz także wielorodzinnego, wskazując jedynie na zachowanie pewnych proporcji z przewagą tego pierwszego. Nie ma zatem wątpliwości, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na realizację na przedmiotowym terenie budynku wielomieszkaniowego czterokondygnacyjnego. Także pozostałe zarzuty skargi są nietrafne i nie mogą spowodować wzruszenia zaskarżonej decyzji. Chybiony jest zarzut braku właściwego określenia linii zabudowy na mapce załączonej do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej wytyczenie tylko dla części nieruchomości graniczącej z ul. L., z pominięciem linii zabudowy od strony działki nr [...] oraz brakiem tym samym usytuowania planowanej inwestycji na mapce.. Do zaskarżonej decyzji dołączony jest załącznik – mapa sytuacyjna z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczony literami ABCDEFG. Takie określenie linii rozgraniczających teren inwestycji jest zgodne z wymogami przepisu art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w sposób właściwy wyznacza jej położenie w terenie. Jeśli natomiast chodzi o położenie planowanego obiektu budowlanego w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości to kwestię tę regulują przede wszystkim przepisy prawa budowlanego, które muszą być respektowane na etapie projektowania i wydawania pozwolenia na budowę. Generalnie chodzi tu o odległości 4 m od granicy (gdy budynek ma otwory okienne) i 3 m (gdy nie posiada otworów okiennych). Położenie budynku może wynikać także z innych przepisów szczególnych dotyczących np. nasłonecznienia bądź zacienienia sąsiedniej zabudowy. Przypomnieć tu należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoistą promesę wskazującą inwestorowi, iż na danym terenie planowana przez niego inwestycja może być zrealizowana. Pozostałe szczegółowe kwestie należą do sfery objętej kolejnym etapem procesu budowlanego – pozwolenia na budowę. Jeśli zatem chodzi o linię zabudowy to taka nieprzekraczalna linia określona bywa w razie potrzeby od strony drogi publicznej ze względu na konieczność zachowania odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przewidzianych w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1989 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2089 ze zm.) lub na konieczność zachowania ładu urbanistyczno – architektonicznego. Wydaje się, że omawiany zarzut skarżący postawił ze względu na niezrozumienie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i budowlanych oraz ich wzajemnych relacji. Oczywistym nieporozumieniem jest powołanie się na wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 24/99 (LEX nr 53359) przez przytoczenie tylko części tezy z pominięciem tej części, która mówi, że "w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę". Także powołanie się na wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 180/98 (LEX nr 44197) nie jest trafne, gdyż w tamtej sprawie Sąd rozstrzygał kwestię nie nowej inwestycji na danej działce lecz dobudowy do istniejącego obiektu budowlanego schodów wejściowych i nie można przeprowadzać tu analogii. Nie jest także zasadne zarzucanie zaskarżonej decyzji, że jest trwale niewykonalna ze względu na charakter zabudowy działki skarżącego, na której prowadzona jest działalność produkcyjna oraz z uwagi na zamierzenie zagospodarowania przez skarżącego działki do niej przylegającej i graniczącej z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją. Trzeba tu wskazać na kolejne nietrafne powołanie się w skardze na jedną z tez wyjętą z kontekstu wyroku z NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 (LEX nr 47901), postawioną w sprawie o odmiennym od niniejszej sprawy stanie faktycznym, gdy chodziło o pozwolenie na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego – warsztatu elektromechanicznego o część socjalną w sytuacji, gdy uprzednio dobudowano tę część w warunkach samowoli budowlane i gdy w grę wchodziło rozstrzygnięcie czy wykonano nakaz rozbiórki tej części budynku powstałej w wyniku samowoli. Zdaniem Sądu nie mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji istniejącą w dacie jej wydania, trwałą i niewykonalną. Powołane w skardze, a także w złożonej przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym "Ekspertyzy ekologicznej dotyczącej budowy budynku mieszkalnego przy istniejącym zakładzie budowy maszyn D." rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 3 września 1998 r. w sprawie metod obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza dla źródeł istniejących i projektowanych (Dz.U. nr 122, poz. 809) oraz Ministra Ochrony Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz.U. nr 87, poz. 796) nie ustanawiają – tak jakby chciał skarżący – stref ochronnych ze względu na zanieczyszczenie powietrza zakazujących na ich terenie budowy obiektów mieszkalnych lecz sprowadzają się do ustalenia metod obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza i dopuszczalnych oraz alarmowych poziomów określonych substancji w powietrzu. W tej sytuacji dokonywanie własnych, bez właściwego przygotowania fachowego ustaleń przez pełnomocnika skarżącego (co pełnomocnik przyznał na rozprawie) co do rzekomej 78 – metrowej strefy ochronnej jest dowolne i pozbawione wartości dowodowych. Tym bardziej, że nawet inżynier wykonujący ww. ekspertyzę nie mówi o żadnej strefie ochronnej lecz stwierdza, że ze względu na emisję zanieczyszczeń usuwanych kominem z zakładu wytwórczego skarżącego zabudowa sąsiednia nie powinna być wyższa od wysokości emitora, zaś w niniejszym wypadku dojdzie do sytuacji, w której dym będzie "bezpośrednio trafiać w okna dwóch najwyższych kondygnacji" czteropiętrowego budynku, jaki ma być realizowany na przedmiotowej działce. Otóż trzeba tu stwierdzić, że kwestie związane z konkretnym usytuowaniem budynku na działce i takiego jego zaprojektowania by spełniał wymogi przepisów prawa budowlanego i innych przepisów szczególnych, w tym ochrony środowiska, sanitarnych i.t.p., także w odniesieniu do sąsiedniej zabudowy, powinny być przedmiotem rozstrzygnięć nie na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lecz na kolejnym etapie procesu budowlanego, w którym zatwierdzony zostaje projekt budowlany i wydawane jest pozwolenie na budowę. W postępowaniu tym, o czym musi pamiętać skarżący, organ architektoniczno – budowlany będzie ww. kwestie rozpatrywał i rozstrzygał w kontekście otaczającej zabudowy i prowadzonej przez skarżącego działalności produkcyjnej powodującej uciążliwość dla otoczenia, w ramach nie wykraczających poza dopuszczone przepisami szczegółowymi. Oznacza to, że jeśli ze względu na działalność skarżącego przekroczone zostałyby normy zanieczyszczeń powietrza określane dla tej działalności, to nie mogłoby to stanowić przeszkody dla realizacji przedmiotowej inwestycji, a obligowałoby to skarżącego do usunięcia tych nieprawidłowości. Sąd w niniejszej sprawie dotyka tych kwestii jedynie marginalnie, gdyż jak już wyżej wskazano, powinny być one przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze wyżej wskazane względy, nie stwierdzając naruszenia zaskarżoną decyzją prawa obowiązującego w czasie jej wydania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 1553, poz. 1270 zem.).