II SA/Gd 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. R. kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym podatek VAT. Decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia 28 lutego 2013 r. orzekającą o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w S. przy ul. S. [...]. Decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 1 maja 2011 r. F. O. wystąpił do Wojewody między innymi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną przy ul. S. [...] w S. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) wyznaczył Starostę do załatwienia wniosku F. O. w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w S. przy ul. S. [...], stwierdzając, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie wydano decyzji wywłaszczeniowe, a F. O. nigdy nie był jej właścicielem. Od decyzji Starosty do Wojewody odwołał się F. O. wnosząc o zwrot nieruchomości. W odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji niezasadne umorzenie postępowania, pominięcie istotnych dla sprawy przepisów prawnych oraz dowodów w postaci dokumentów i świadków. Wojewoda decyzją z dnia 16 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przez wydaniem decyzji Starosta zebrał obszerny materiał dowodowy, zwracał się do szeregu organów o przedłożenie dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym do Prezydenta Miasta. [...] Urzędu Wojewódzkiego, Sądu Rejonowego w S. - Wydziału Ksiąg Wieczystych, Archiwum Państwowego w K. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by kiedykolwiek doszło do wywłaszczenia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika także, aby F. O., a wcześniej J. O. i A. K. byli właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. S. [...]. Natomiast ustalono, że rodzina F. O. zamieszkiwała od roku 1977 w budynku przy ul. S. [...] w S. bez tytułu prawnego. Decyzją Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w S. nr [...] z dnia 24 października 1984 r. przydzielono F. O. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. [...] w S. Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 2 lutego 1993 r. przydzielił F. O. i jego rodzinie lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. M. w S. Po wyprowadzeniu się F. O. do nowo przydzielonego lokalu przy ul. M. w lokalu nr [...] przy ul. S. [...] bez tytułu prawnego pozostały jego dzieci, które starały się o jego nabycie na własność w drodze pierwokupu. W wyniku przeprowadzonej eksmisji w dniu 4 listopada 1994 r. dzieci F. O. zostały usunięte z nieruchomości przy ul. S. F. O. w latach 1986 - 1994 dzierżawił część działki nr [...] (pow. dzierżawy wynosiła 0,0748 ha) z przeznaczeniem na uprawy rolno - warzywne, a następnie władał gruntem bez tytułu prawnego. Powyższe fakty, zdaniem organu, dowodzą, że F. O. nigdy nie był właścicielem nieruchomości przy ul. S. [...]. Nie będąc właścicielem nieruchomości przy ul. S., ani spadkobiercą po właścicielu, skarżący F. O. zgodnie z przepisami art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie może żądać jej zwrotu. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. F. O. wniósł skargę na powyższą decyzję. W skardze uzupełnionej pismem z dnia 15 lipca 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 16 kwietnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 28 lutego 2013 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przedwczesne wydanie decyzji przez Wojewodę w dniu 16 kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Starosty z dnia 28 lutego 2013 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku gdy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wydała jak dotąd ostatecznego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 24 kwietnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] położonej S. przy ul. S. [...], co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pomimo, iż tenże organ nie dysponował całym materiałem dowodowym zebranym w niniejszym postępowaniu; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione twierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość, przed wydaniem decyzji o nieodpłatnym jej nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego, należała do Skarbu Państwa, pomimo, że materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu wskazuję zupełnie innych właścicieli tejże nieruchomości - brak jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowej nieruchomości wskazuje, iż stan prawny mógł być uregulowany w zupełnie odmienny sposób; c) art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez lapidarne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego; d) art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na nie powołaniu biegłego celem ustalenia czy przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 0,1699 ha należała do gospodarstwa rolnego J. i J. S. i mogła wchodzić w skład działki opisanej w umowie sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1963 r.; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na założeniu a priori, iż w spornym okresie jedyną możliwą i skuteczną formą przejścia przedmiotowej nieruchomości było jej nabycie w formie przewidzianej prawem tj. aktu notarialnego; b) art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji jego niezastosowanie pomimo, że materiał dowody zebrany w niniejszym postępowaniu nie pozwala w sposób bezsporny na stwierdzenie, iż skarżący nie może korzystać z uprawnień wynikających z dyspozycji tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości unormowana jest w przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy na ich wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem tej instytucji jest przywrócenie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej przez zniesienie skutków, które ona wywołała, ze względu na odpadnięcie przesłanek jej wydania. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpić może jedynie w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości w trybie przepisów działu III rozdziału 4 u.g.n., przy czym zgodnie z art. 216 przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, jak również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wydawano decyzji wywłaszczeniowej, ani decyzji w trybie przepisów aktów prawnych powołanych w art. 216 u.g.n. W tej sytuacji organ zasadnie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem ocena przez organ, czy w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. Brak decyzji wywłaszczeniowej wyklucza dokonanie oceny zaistnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniało to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślić należy, że kompetencja organu do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy została wyznaczona przez treść postanowienia Wojewody z dnia 7 czerwca 2011 r., wyznaczającego Starostę do załatwienia wniosku F. O. w części dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienie to wydane zostało z związku z treścią art. 142 ust. 2 u.g.n., stanowiącego, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozpoznający niniejszą sprawę nie miał zatem kompetencji do orzekania o ewentualnym prawie skarżącego do nieruchomości opartym na jakiejkolwiek innej podstawie administracyjnoprawnej lub cywilnoprawnej. Nie było zatem w niniejszym postępowaniu konieczne ustalanie czy skarżący posiada jakiekolwiek prawo do nieruchomości, której zwrotu się domaga, na podstawie innego tytułu prawnego niż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jeżeli tak, w jakim trybie winien on dochodzić swoich roszczeń. Podnoszony przez stronę skarżącą brak rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Słupskiego z dnia 24 kwietnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] położonej S. przy ul. S. [...], nie uniemożliwiał organowi wydania decyzji. Dołączenie takiej decyzji do materiału dowodowego nie wpłynęłoby na zmianę ustalonego stanu faktycznego w przedmiocie braku decyzji wywłaszczeniowej, stanowiącej niezbędną przesłankę merytorycznej oceny wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Brak było także podstaw do dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 0,1699 ha należała do gospodarstwa rolnego J. J. S. i mogła wchodzić w skład działki opisanej w umowie sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1963 r., bowiem celem niniejszego postępowania nie było ustalanie zakresu nieruchomości objętej umową sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1963 r. Na marginesie wskazać należy, że kwestia nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości opuszczonych regulowana była dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.