II SA/Gd 3221/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 października 2000r., nr [...] na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 30 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał W. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową oraz werandy z zadaszeniem, znajdujących się na działce nr [...] w B., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w sierpniu 2000r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy lasu położonego w miejscowości B. gmina K. O wszczęciu postępowania oraz dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie jego strony. W dniu 22 września 2000r. organ I instancji z udziałem właściciela działki nr [...] przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że znajduje się na niej domek letniskowy o wymiarach 9,20 x 5,20 metrów, o konstrukcji drewnianej, z dachem niesymetrycznym dwuspadowym, kryty blachą trapezową i płytami falistymi plastikowymi. Przedmiotowy obiekt jest posadowiony na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych nietrwale związanych z gruntem. Właściciel nieruchomości oświadczył, że przedmiotowy obiekt, którego zdjęcia wykonano podczas oględzin, wybudowany został jesienią 1983r., bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 3 lipca 1991r. Nr XV/79/91 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 15, poz. 120 ze zm.) działka nr [...] położona jest w obrębie B., oznaczonym symbolem RL – tereny lasów. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. S., zarzucając że wszelkie opłaty związane z przedmiotowym obiektem są uiszczane terminowo i na bieżąco. Podniósł również, iż obecny domek jest jedynie odrestaurowanym budynkiem gospodarczym, który znajdował się na działce nr [...] od lat 70-tych. Nie uwzględniając argumentów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2000 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając jego podstawy faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] w B. powstał w 1983 r. bez pozwolenia na budowę (a zatem niezgodnie z art. 28 Prawa budowlanego) w miejsce dotychczas istniejącego budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że zastosowanie art. 37 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1974r. jest prawidłowe w każdym przedziale czasowym poprzedzającym datę wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. (01.01.1995r.), gdyż przepis ten odnosi się do obiektów wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Niezgodność ta poległa na braku zezwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ, który to wymóg obowiązywał w stosunku do przedmiotowego obiektu niezależnie od wersji ustaw Prawo budowlane obowiązujących w latach 1960-1972, przyjętych jako okres powstania obiektu (do 13.08.1961r.- art. 332 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r.o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli-tekst jedn. Dz. U. Nr 34 z dn.28.02.1939r. poz.216, oraz po 13.08.1961r. -art.36 ustawy Prawo budowlane z 31.01.61r.). Po rozpatrzeniu powyższej przesłanki, brane były pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Nakaz rozbiórki zostaje wydany w przypadku stwierdzenia obu tych przesłanek jednocześnie. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. W. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponowił zarzuty odwołania. Skarżący wskazał również, iż jego domek powstał w 1962 r., w czasie, gdy nie obowiązywał na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W 1974 r. zatwierdzony został uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w którym teren działki [...] został określony jako teren budownictwa letniskowego. Skarżący wywodził, iż właściciele tych terenów od 1994 r. starają się o uregulowanie sytuacji prawnej ich nieruchomości. W latach 1999/2000 dokonano ostatecznego podziału przedmiotowych terenów na samodzielne działki letniskowe. Ponieważ podział tych działek odbył się za zgodą i wiedzą władz Gminy K., to, zdaniem skarżącego, również zgodne z prawem było posadowienie na tych działach domków letniskowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w 1983 r. w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL – tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazać również należy, że analogiczne rozwiązania w zakresie dotyczącym definicji "obiektu budowlanego" i "budowy" (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 8), obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego (art. 36 ust. 1) oraz wznoszenia obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) przewidywały również przepisy Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zatem nawet jeśli można by uznać obecnie istniejący obiekt budowlany za "przebudowany" obiekt gospodarczy posadowiony na tej działce w latach 70-tych, to i tak nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo określił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności skarżącego (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Nie przewiduje on możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974r. wydawany jest, gdy inwestor dokonał co najmniej dwukrotnego naruszenia prawa, tj. wówczas, gdy wbrew obowiązującym przepisom nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz gdy w sposób sprzeczny z ustaleniami planu, jako prawa miejscowego, zrealizował inwestycję na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Art. 140 k.c. w sposób jednoznaczny stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności lecz wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z tych ustaw jest przytoczona wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzednio obowiązująca z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. 1 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która również w art. 6 przewidywała, że działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), niezgodne z ustaleniami planów miejscowych były nieważne z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a ponadto znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.