II SA/Gd 3237/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2002 r. utrzyma! w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2002r., mocą której na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 37 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazano M. Sz. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku letniskowego, wybudowanego bez pozwolenia na działce nr 3/4 w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że bezspornym jest fakt wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę. Skoro obiekt został wybudowany w 1981 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należało zastosować przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, pod legają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy stanowi brak pozwolenia na budowę wymaganego art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Następnie organ II instancji podał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XX-130/92 z dnia 29 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego nr 11 poz. 198) teren działki nr [...] w m. K., na którym zlokalizowano przedmiotowy domek letniskowy stanowi grunty orne, łąki i pastwiska. Zgodnie z tekstem w/w planu obowiązuje likwidacja nielegalnej zabudowy letniskowej powstałej na północnym pasie przybrzeżnym jeziora G. Organ odwoławczy uznał, iż ponieważ teren, na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt zgodnie z obowiązującym planem nie jest przeznaczony pod zabudowę, rozstrzygnięcie organu I instancji było w pełni uzasadnione. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że wprawdzie w chwili budowy przedmiotowego obiektu budowlanego nie było uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz fakt ten nie może prowadzić do legalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy później uchwalony plan obecnie obowiązujący nie przewiduje zabudowy na przedmiotowym terenie. Ponadto organ powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podając, iż utrwalony został pogląd, że zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę nie tylko teren przeznaczony w obowiązującym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów ( wyroki SN z 28.06.1985 r. IIIARN 11/85. OSN 1985/3/40; z 5.03.1992 r. IIIARN 5/92, z 13.11.1992 r. IIIARN 69/92, z 9.12.1993 r. IIIARN 46/93 i uchwała SN z dnia 28.05.1991 r., IIIAZP 3/91). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Sz. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, iż przepis ten daje podstawę do nakazani rozbiórki obiektu o ile został zbudowany bez wymaganego pozwolenia mimo, że sam fakt wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie uzasadniał wydania decyzji o rozbiórce obiektu, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, - naruszenie zasady "niedziałania prawa wstecz" poprzez powołanie przepisów, których w czasie budowy przedmiotowych obiektów jeszcze nie uchwalono. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że warunkiem zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia oraz naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 września 1981 r. ISA 1933/81 (ONSA 1981/2/94) brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ administracji państwowej przymusowej rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, chociaż obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Faktem pierwotnym zatem musi być obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, a zdarzeniem wtórnym - budowa obiektu. Warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. W świetle powyższego skarżący wskazał, że organy administracji dokonały poprawnych ustaleń faktycznych, lecz nie dokonały właściwej oceny prawnej. Nadto skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, a mianowicie wyrok z dnia 5 czerwca 1985 r. SA/Gd 860/84. z dnia 22 października 1981 r. SA SA/Gd 70/81 oraz. z dnia 10 marca 1994 r. SA/Ka 557/93. Jednocześnie skarżący podał, że skoro art. 39 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dopuszcza w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to jego zdaniem obowiązkiem organów jest w każdym przypadku dokonanie racjonalnej oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela, czego nie dokonały organy w niniejszej sprawie. Skarżący podał, że trudno zgodzić się z twierdzeniem organów, iż takt braku planu zagospodarowania przestrzennego w chwili budowy obiektu nie może prowadzić do legalizowania samowoli budowlanej. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego 11 lat po postawieniu obiektu i zapis nakazujący likwidację zabudowy letniskowej stanowi obrazę zasady nie działania prawa wstecz, opierającej się na założeniu, że prawo stanowione nie może stwarzać ujemnych skutków dla stanów taktycznych powstałych przed jego obowiązywaniem. Jednocześnie skarżący podał, że organy swoim postępowaniem naruszyły art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów- ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przy niespornym stanie faktycznym kwestią wymagająca rozstrzygnięcia pozostaje czy możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, kiedy obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania, zaś w momencie orzekania o rozbiórce plan taki przeznaczył teren na inne cele. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia pawian twego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z treści tego przepisu wynika, że zasadniczą przesłanką wydania na jego podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę jest to. czy obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Jest to zasadnicza przesłanka, gdyż podstawową zasadą prawa budowlanego jest zasada, że obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń na budowę. Jednocześnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie wynika, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z przepisu tego jednakże nie wynika, że w przypadku kiedy dla danego terenu nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego to dopuszczalna jest na nim samowola budowlana. Dlatego też dla wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy znaczenie ma okoliczność, że ustawodawca użył czasu teraźniejszego określając kolejną przesłankę obligatoryjnej rozbiórki obiektu budowlanego: ../.../obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć obowiązek rozbiórki do tych obiektów, które w momencie budowy znajdowały się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, który określał inne przeznaczenie terenu, to użyłby czasu przeszłego i zamiast "nie jest przeznaczony" zawarł zapis "nie był przeznaczony". Zatem należy stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś art. 3 niniejszej ustawy nakazuje, by budynki były wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten ceł zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, to wobec lego skoro w 1981 roku na terenie gminy nie było planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło to zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych na tym terenie. W konsekwencji inwestor, który wzniósł samowolnie obiekt budowlany, ponosi pełne ryzyko i konsekwencje prawne takiej decyzji. Musi się liczyć z ewentualnością, że wzniesiony na nieruchomości budynek może być niezgodny z późniejszym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby gmina w planowaniu przestrzennym musiała dostosowywać swoje zamierzenia planistyczne do samowolnych inwestorów. Samowolni inwestorzy, jako osoby naruszające prawo budowlane, nie mogą przez fakty dokonane wpływać na zamierzenia planistyczne gminy. Wobec powyższego w ocenie Sądu przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istotny jest plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podejmowania decyzji (por. uchwala SN z dnia 29 maja 1991 r. IlIAZP 3/91 OSP 1992/2/50 oraz zawarta tam glosa S. Jędrzejewskiego). Zatem brak jest podstaw, aby można było mówić o naruszeniu zasady nie działania prawa w siecz, skoro obiekt w dacie wznoszenia naruszał przepisy prawa budowlanego i wzniesiony został na terenie, który nie został jeszcze objęty planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem tym samym nie został przeznaczony pod zabudowę letniskową. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę jest możliwa, jeżeli budowa jest zgodna w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 1 pkt 1). Regulacja ta wskazuje, iż ustawodawca konsekwentnie za istotny uznaje plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podejmowania decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.