II SA/Gd 324/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 12 sierpnia 2005 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2005r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa nałożył ma J. i E. Ż., właścicieli wybudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], i [...]przy ul. [...] w C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 marca 2006r. określonych w decyzji dokumentów oraz obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2006r. następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem: zamurowanie dwóch otworów okiennych piwnicznych i na piętrze budynku, które wykonane zostały w ścianie zewnętrznej od strony budynku nr 12 przy ul. [...] w C., zamurowanie otworu drzwiowego przy bramie garażowej pod werandą od strony działki nr [...] przy ul. [...] 6a w C.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na wyżej wskazanych działkach przy ulicy [...] w C. wybudowany został na granicy działki trzykondygnacyjny budynek stanowiący własność E. I J. Ż.. Inwestorzy w dniu 1 października 2004r. złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Organ podniósł, że w dniu 16 marca 2005r. stwierdzono, że budynek wybudowany w 1994r. faktycznie użytkowany jest jako budynek mieszkalny. Ponadto budynek wybudowany został z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę, polegającymi na: wykonaniu dodatkowych otworów okiennych w ścianach zewnętrznych, dobudowaniu do budynku werandy, zmianie wysokości budynku, na skutek wyższego posadowienia obiektu w stosunku do istniejącego terenu, wykonaniu przyłączy do budynku w sposób odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę i projektu zagospodarowania działki. Powołując się na art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestorzy wybudowali przedmiotowy budynek z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ dokonane w trakcie budowy zmiany dotyczyły: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i elewacji oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji podniósł, że w opisanej wyżej sytuacji zastosowanie miał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zatem nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych w decyzji dokumentów oraz wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W., zamieszkały przy ul. [...] 6 w C. podniósł, że obowiązek wykonania robót budowlanych do dnia 31 marca 2006r. sprzeczny był z decyzją Burmistrza Miasta nr [...] o warunkach zabudowy, w której stwierdzono, że decyzja ta nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowlanych. Zarzucił, że w decyzji pominięto najmniejszą odległość werandy od granicy działki odwołującego się, a także taras i prowadzące do niego drzwi. Podniósł, że potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia nr [...] spowodowało wstrzymanie wszelkich prac inwestycyjnych na działkach nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia 15 marca 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałoży na E. i J. Ż. właścicieli wybudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], i [...]przy ul. [...] w C. w terminie do dnia 31 lipca 2006r. następujące obowiązki: 1. wykonanie następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem: zamurować dwa otwory okienne i na piętrze budynku, które wykonane zostały w ścianie zewnętrznej od strony budynku nr 12 przy ul. [...] w C., zamurować otwór drzwiowy przy bramie garażowej pod werandą od strony działki nr [...] przy ul. [...] 6a w C.; 2. sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby uprawnione i sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1994r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 lutego 1992r. nr [...]. Wskazał dalej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 12 grudnia 2004r. nr [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia J. Ż. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w C.. W związku z kwestionowaniem przez A. W. legalności zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] położonych w C. przy ul. [...], organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku gospodarczego oraz zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W trakcie wizji lokalnej w dniu16 marca 2005r. stwierdzono, że na wyżej wskazanych działkach inwestorzy wybudowali w 1994r. budynek gospodarzy z istotnym odstąpieniem od decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa polegały na zmianie kubatury budynku poprzez zmianę poziomu posadowienia parteru oraz dobudowaniu werandy i schodów zewnętrznych, tym samym uległ zmianie zakres objęty projektem zagospodarowania działki. Stwierdzono, że od momentu wybudowania przedmiotowy budynek pełnił funkcję mieszkalną. W ocenie organu odwoławczego inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na funkcję mieszkalną. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazując na treść przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane organ odwoławczy podniósł, że zmiana sposobu użytkowania stanowi również istotne odstępstwo. Zdaniem organu odwoławczego nie można rozdzielać sprawy zmiany sposobu użytkowania i stwierdzonych innych istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak było zatem podstaw do nałożenia dodatkowych obowiązków w związku ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w postaci opinii Burmistrza Miasta, zwięzłego opisu technicznego i rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki obiektu, bowiem kwestia ta powinna być uwzględniona w projekcie zamiennym. Organ podniósł, że kwestia zgodności inwestycji z planem przestrzennym względnie z decyzją o warunkach zabudowy winna podlegać ocenie przez organ nadzoru budowlanego bez konieczności dodatkowych opinii od Burmistrza w tym zakresie. Powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 lipca 2006r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. W.. W skardze zarzucił, iż zaskarżoną decyzją nałożono na inwestorów obowiązek zamurowania otworu drzwiowego przy bramie garażowej pod werandą od strony działki nr [...] pomijając istniejące w tej samej ścianie dwa inne otwory. Domagał się również wyjaśnienia, kto ma dokonać pomiaru odległości dobudowanej werandy od granicy z działką nr [...], wskazując, że odległość ta jest zbyt mała. Zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do poruszonego przez skarżącego w piśmie z dnia 6 listopada 2005r. znaczącego podniesienia terenu na działce nr [...], co zdaniem skarżącego należało uznać za inwestycję wymagającą decyzji i projektu, aby zapobiec osuwaniu się nawiezionych śmieci. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją Burmistrza z dnia 27 maja 2006r. nr [...], która w punkcie czwartym nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowlanych. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy powinien odnieść się do dokumentu potwierdzającego zgłoszenie obiektu i wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu cofnięcie decyzji Burmistrza z dnia 27 maja 2006r. nr [...], która w ocenie skarżącego została wydana na skutek poświadczenia nieprawdy. Skarżący zarzucił również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było jasnego stwierdzenia, jaki budynek wybudowano na działce nr [...], gospodarczy czy mieszkalny. Wniósł ponadto o stwierdzenie, że decyzje z dnia 24 stycznia 1992r. nr [...] oraz z dnia 3 lutego 1992r. nr [...] zostały wydane niezgodnie z procedurą wymaganą Prawem budowlanym i Kodeksem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że elewacja od strony działki nr [...] oprócz otworu drzwiowego, którego zamurowanie nakazano w zaskarżonej decyzji, nie posiada więcej otworów co potwierdza zdjęcie nr 1 przesłane przez organ pierwszej instancji. Wskazał również, że sprawa znacznego podniesienia trenu na działce nr [...] nie związanego z budową przedmiotowego budynku gospodarczego nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zaś pełnomocnik uczestników postępowania E. i J. Ż. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. skarżący oświadczył, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że decyzje z lat. 1991-1992 straciły moc. Wskazał również, że przed wydaniem decyzji nie została wyjaśniona kwestia przekształcenia działki nr [...] na cele budowlane, a na działce tej częściowo posadowiony jest obiekt uczestników postępowania. Oświadczył, że nieprawidłowo dokonano pomiaru odległości werandy od granicy z działką skarżącego, która to odległość wynosi mniej niż 3 metry. Skarżący złożył do akt dwa zdjęcia i podał, że pod zabudowanymi schodami werandy znajduje się również otwór okienny, usytuowany w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki. Okoliczność tę potwierdzili uczestnicy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Powyższy obowiązek spoczywa również na organie odwoławczym, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Następstwem wniesienia odwołania jest obowiązek organu drugiej instancji ponownego rozpoznania sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, chyba że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, przyjmując stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, ograniczył się jedynie do kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W wyniku kontroli instancyjnej organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość nałożenia przez organ pierwszej instancji na inwestorów obowiązku przedstawienia opinii Burmistrza Miasta dopuszczającej użytkowanie wybudowanego budynku jako budynku mieszkalnego, zwięzłego opisu technicznego i rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki adaptacji budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i uchylając decyzję organu pierwszej instancji odstąpił od nakładania ww. obowiązków. W zakresie obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, jak bowiem wynikało z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 10 maja 2007r., czego nie kwestionowali uczestnicy postępowania E. i J. Ż., w ścianie werandy przedmiotowego budynku od strony działki nr [...], pod zabudowanymi schodami znajduje się otwór okienny usytuowany, zdaniem skarżącego, w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nakazał zamurowanie jedynie otworu drzwiowego przy bramie garażowej pod werandą od strony działki nr [...], nie dokonując ustaleń w odniesieniu do znajdującego się w tej samej ścianie otworu okiennego. Również ustalenia organu pierwszej instancji należało oceniać, jako niepełne, skoro w wyniku przeprowadzonych oględzin przedmiotowego budynku pominął istniejący w tejże ścianie otwór okienny. Ponadto zaznaczyć należało, że z akt administracyjnych wynikało, że ściana, w której znajduje się wskazywany przez skarżącego otwór okienny, usytuowana jest w odległości większej od granicy działki nr [...] niż ściana, w której znajduje się otwór drzwiowy, objęty obowiązkiem zamurowania. Nie wynikało natomiast z akt sprawy, jaka jest odległość od tejże ściany do granicy z działką nr [...] (patrz projekt budowlany – inwentaryzacja stanowiąca załącznik nr 1 do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 marca 2005r.) Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji winien stać na straży przepisów prawa, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1 kpa wynika ponadto, iż obowiązkiem organu administracji jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było nakazanie wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie więc, czy obiekt ten został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych miało, w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stąd organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie powinny wskazane okoliczności jednoznacznie wyjaśnić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku dokonanych ustaleń organ administracji rozstrzygnie, czy obowiązkiem wykonania robót budowlanych powinien być objęty również otwór okienny znajdujący się w ścianie przedmiotowego budynku od strony działki nr [...] w oparciu przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Opisane wyżej nieprawidłowości wskazywały, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ponieważ naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące decyzji Burmistrza Miasta z dnia 27 maja 2006r. nr [...] o warunkach zabudowy, jak również odnoszące się do decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 stycznia 1992r. nr 8/92 o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 3 lutego 1992r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem wskazywane przez skarżącego decyzje są ostateczne i mogą być podważone w drodze postępowania nadzwyczajnego. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter obligatoryjny a w ocenie Sądu wykonanie wadliwych decyzji byłoby nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.