II SA/Gd 3242/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał C. i A. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję w.c. i magazynową oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję letniskową o wymiarach w rzucie poziomym 5,5 m x 6 m wraz ze stopami betonowymi, na których obiekt postawiono oraz płytę betonową okalającą prowizoryczną studnię wierconą, wzniesionych na działce nr [...] położonej w K. w gminie bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w terenie oględzin stwierdzono, iż na działce nr [...] w K. wzniesiono bez pozwolenia na budowę wyżej opisane obiekty budowlane. Z uwagi na nieobecność właścicieli podczas oględzin do C. i A. S. skierowano pismo wzywające do podania, kto jest inwestorem oraz kiedy zostały wybudowane na przedmiotowej działce w/w obiekty. Jednocześnie, jak podał organ pierwszej instancji, pouczono adresatów, iż w braku odpowiedzi na wezwanie, organ przyjmie, iż obiekty zostały wzniesione przez wszystkich właścicieli działki po 1 stycznia 1995 r. i do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. W odpowiedzi na powyższe pismo C. i A. S. wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego i poinformowali, iż przedmiotowych obiektów nie można zakwalifikować jako budowlanych, a tym samym nie podlegają one przepisom prawa budowlanego. Zdaniem organu pierwszej instancji, stwierdzenie stron o charakterze przedmiotowych obiektów jest całkowicie chybione. Jednocześnie organ wskazał na treść art. 28, 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdzając, iż budowa przedmiotowych obiektów wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z wyjątkiem urządzenia budowlanego – obudowy prowizorycznej studni wierconej, której budowa wymagała zgłoszenia. W toku postępowania strony nie okazały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a zatem – w oparciu o treść art. 48 cytowanej ustawy – należało nakazać rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Jednocześnie organ wskazał, iż nie zachodzą warunki z art. 49 ustawy prawo budowlane, gdyż zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym jest położona przedmiotowa działka wchodzi w skład upraw polowych łąk i pastwisk i nie jest przeznaczony pod zabudowę. W odwołaniu od powyższej decyzji C. A. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 29 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący wskazali, iż przedmiotową działkę w K. nabyli w 1997 r. z założeniem użytkowania jej jako działki rekreacyjnej. Decydującym czynnikiem co do wyboru miejsca było przeświadczenie, iż docelowo działka ta ma właśnie przeznaczenie rekreacyjne. W roku 1997 i 1998 odwołujący występowali o przekwalifikowanie działki z zakwalifikowanej jako grunt rolny na działkę o charakterze rekreacyjnym. Burmistrz Miasta nie nadał biegu wnioskom z uwagi na brak środków finansowych na opracowanie dodatkowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jednak, jak podali odwołujący, przekonało ich, że zmiana planów zagospodarowania jest kwestią czasu i dlatego w roku 1997 postawili domek o konstrukcji drewnianej posadowiony na betonowych stopach o powierzchni 30 m2 oraz obiekt pełniący funkcję magazynową i w.c. Odwołujący podkreślili, iż corocznie uiszczają stosowne opłaty tytułem podatku od nieruchomości, a ich kolejny wniosek o przekwalifikowanie działki, złożony wspólnie ze S. K. D., do chwili złożenia niniejszego odwołania nie został rozpatrzony. Podkreślili, iż wybudowali niniejsze obiekty bardzo dużym nakładem pracy i kosztów i tak samo – bardzo kosztowna dla nich byłaby ich rozbiórka. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania, decyzja z dnia 20 listopada 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowany został przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie nie zachodziły przesłanki z art. 49 tejże ustawy, gdyż istniejąca zabudowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzniesione przez odwołujących obiekty wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie są wymienione w katalogu wyłączeń, zawartym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący nieprawidłowo interpretują obiekty określone w art. 29 ust. 1 pkt a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o określonych parametrach związanych z produkcją rolną, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Przedmiotowy obiekt, w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia warunku usytuowania na działce siedliskowej oraz nie uzupełnia istniejącej zabudowy siedliskowej, a dodatkowo – budowa obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt a wymaga zgłoszenia, którego brak jest równoznaczny z popełnieniem samowoli budowlanej. Organ wskazał, iż okoliczności dotyczące opłacania podatku od nieruchomości, czy też obietnice zmian w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i nie mogą zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu spraw w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ podał, iż rozpatrzył sprawę w trybie art. 138 k.p.a., brak zaś było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję C. i A. S. wnieśli o jej uchylenie jako podjętej z naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji nie mógł przeprowadzić kontroli bez ich udziału, gdyż obowiązany jest zapewnić czynny udział stron postępowania w toku wszystkich czynności (art. 101 § 1 k.p.a.). Brak było nawet faktycznej możliwości wejścia na teren działki, gdyż działka ta jest ogrodzona, więc pracownicy organu nie mieli w ogóle możliwości wejścia na teren posesji. Protokół z kontroli nie został podpisany przez skarżących, jako stron postępowania. Nadto, decyzja o rozbiórce została wydana po upływie 2 lat od dnia przeprowadzenia kontroli, co również, zdaniem skarżących, jest sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, iż skarżący mieli zapewniony czynny udział w toku postępowania, gdyż byli informowani zarówno o wszczęciu postępowania, jak i terminie wizji lokalnej. Brak udziału stron w tej czynności wynikał zatem z ich woli i nie może stanowić o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudowali na działce nr [...] w K. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję w.c. i magazynową oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję letniskową o wymiarach 5,5 x 6 m wraz ze stopami betonowymi oraz płytą betonową okalającą prowizoryczną studnię wierconą. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Mając na względzie fakt, że opisane obiekty budowlane nie są wymienione w katalogu obiektów zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 cytowanej ustawy, uznać należy, że ich budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu i remoncie ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych (art. 29 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy). Zatem, wykonanie obudowy prowizorycznej studni wierconej wymagało dokonania zgłoszenia. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka wyjątkowa sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. Sankcja z art. 48 ustawy Prawo budowlane charakteryzuje więc z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś - daleko idąca bezwzględność wobec sprawcy "samowoli budowlanej". Nadanie jej takiego kształtu jest jednak wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy, a o jej zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999/1/2 (por. też wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2/15). W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję w.c. i magazynową oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję letniskową o wymiarach 5,5 x 6 m wraz ze stopami betonowymi oraz płytą betonową okalającą prowizoryczną studnię wierconą, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. Oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi, dotyczące pozbawienia skarżących czynnego udziału w toku postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący zostali poinformowani o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie samowolnej zabudowy działki nr [...] w K. oraz zawiadomieni o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki. Z dokumentu stanowiącego zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie oględzin odebrała skarżąca – C. S. Skarżący pomimo zawiadomienia – nie wzięli udziału w oględzinach, co oznacza, iż nie wyrazili chęci skorzystania z przysługujących im – jako stronom postępowania administracyjnego – uprawnień procesowych. Z tych też powodów organ pierwszej instancji przeprowadził tą czynność w obecności świadka. Wskazać należy, iż zmierzając do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, obowiązkiem organów administracji jest przede wszystkim skuteczne informowanie tych stron o mających mieć miejsce czynnościach procesowych. W ten bowiem sposób stronom zapewniony zostaje udział w tych czynnościach. Jednak, aby udział ten miał charakter "czynnego udziału" konieczne jest współdziałanie stron w tym procesie. Organy administracji nie mają bowiem żadnych kompetencji, by przymuszać strony do brania udziału w przeprowadzaniu dowodów. Skoro jednak skarżący nie wnosili o zmianę terminu przeprowadzenia oględzin, ani też w jakikolwiek sposób nie ustosunkowali się do mającej mieć miejsce czynności procesowej, nie stawili się też w wyznaczonym przez organ terminie i miejscu, to uznać należy, że zachowaniem swym w sposób dorozumiany dali wyraz swej rezygnacji z służącego im uprawnienia wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości. Tym samym, podniesiony w skardze zarzut uznać należy za całkowicie bezzasadny. Podsumowując stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.