II SA/Gd 3243/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących 1465 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i W. P. rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że na podstawie akt organu administracji architektoniczno budowlanej, wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 października 1999 r. oraz rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 września 2000 r. ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych [...]. Decyzja pozwolenie na budowę, z dnia 6 lutego 1986 r., nr [...] dotyczyła realizacji czternastu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej od nr 11 do 24, na osiedlu [...] w G. przy ul. [...]). W zakresie obejmującym budynek nr 11, również decyzją z dnia 10 stycznia 1991 r., nr [...], zatwierdzającą projekt zamienny tego budynku. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że podczas realizacji domu mieszkalnego przy ul. [...] w G. podniesiony został on o około 0,5 m, zmieniono w nim pokrycie ostatniej kondygnacji \v części stanowiącej nadbudowę nad garażem, wykonując jednocześnie storpodach z przeznaczeniem na taras. Inwestor wykonał ponadto otwór drzwiowy prowadzący na przedmiotowy taras w ścianie konstrukcyjnej budynku zamiast przyjętej w projekcie konstrukcji dachu dwuspadowego nad wyżej wymienionym stropem. Realizacja tego obiektu budowlanego z opisanymi wyżej odstępstwami została zakończona. PINB uznając odstępstwa od projektu budowlanego za istotne, decyzją z dnia 13 czerwca 2001 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 cytowanego wyżej Prawa budowlanego nałożył na właścicieli budynku E. i W. P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 września 2001 r Następnie pismem z dnia 12 listopada 2001 r., nr [...] wezwano małżonków E. i W. P., do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 13 czerwca 2001 r.. informując ich jednocześnie, że nie wykonanie tego obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ich domu mieszkalnego lub jego części. Organ pierwszej instancji wskazał, że skoro inwestorzy opisanego wyżej odstępstwa nie wykonali obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej z 13 czerwca 2001 r. oraz opisanego pisma z dnia 12 listopada 2001 r. to istniały określone w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.. Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. i E. małżonkowie P., zarzucając istotne naruszenie przepisów postępowania polegające na pozbawieniu ich możliwości czynnego udziału w każdej fazie postępowania, wskazując, że pismo z 12 listopada 2001 r. będące w istocie uzupełnieniem decyzji organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2001 r. nie zostało doręczone ich prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi. to jest radcy prawnemu M. F., Pismo to określało sankcje - konsekwencję prawną za nie wykonanie obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego to pouczenia ta decyzja nie zawierała. W skardze wskazywano również, że w odrębnym postępowaniu toczącym się przed organami administracji architektoniczno - budowlanej uchylono ostateczne decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę a postępowania administracyjne w tych sprawach ściśle związane z nakazem rozbiórki orzeczonej w niniejszej sprawie nie zostały dotychczas zakończone. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 14 listopada 2002 r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że skoro ostateczną decyzję administracyjną nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności, których nie wykonali, to konsekwencja tego może być wyłącznie decyzja oparta na art. 51 ust. 2 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, to jest nakaz rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, iż pismo z 12 listopada 2001 r. nie zostało doręczone pełnomocnikowi stron WINB wskazał, że organ nie miał obowiązku przypominania inwestorom konsekwencji nie wykonania ostatecznej decyzji z dnia 13 czerwca 2001 r. wobec czego nie można mówić o pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji wysyłając to pismo "dał szansę inwestorowi na dostarczenie wymaganej dokumentacji, której termin przedłożenia upłynął w dniu 30 września 2001 r:" Organ odwoławczy wskazał. że radca prawny dostarczył pełnomocnictwo w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W skardze do Sądu E. i W. P., zarzucili, że ostateczna decyzja organów nadzoru budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy po przez: -nieuwzględnienie wniosków stron dotyczących związków postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie z postępowaniami dotyczącymi tego samego obiektu budowlanego toczącymi się przed organami administracji architektoniczno budowlanymi; chodzi tutaj o postępowania związane z uchyleniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie oraz o rozstrzygnięcie kwestii, czy odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego są istotne w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego; -niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia stanu faktycznego; -merytoryczne rozstrzygnięcie w konsekwencji samowoli budowlanej przed ponownym rozpatrzeniem sprawy zakończonej kasacyjną decyzją Wojewody z dnia 28 lutego 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że materiał dowodowy był niekompletny dla dokonania oceny, czy odstępstwa dokonane przez małżonków P. od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ich domu, są istotne czy też nie. W tej sytuacji prawnej, w ocenie skarżących, rozstrzygniecie kwestii samowoli budowlanej było dopuszczalne po uprzednim zakończeniu ostateczną decyzją innej toczącej się sprawy administracyjnej, w której na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego miało być rozstrzygnięte zagadnienie charakteru odstępstwa inwestorów od pierwotnego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że skoro pozostawała w obrocie ostateczna decyzja nakładająca na małżonków P. obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, co związane było z bezspornym odstępstwem od warunków na budowę, to istniały określone w prawie budowlanym podstawy (por. art. 51 ust. 2) do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja taka ma charakter obligatoryjny. W ocenie PWINB organ nadzoru budowlanego samodzielnie decyduje, czy odstępstwo od warunków na budowę jest istotne, czy też nie. Wobec czego brak było podstaw do powstrzymywania się przed wydaniem decyzji w sprawie niniejszej, do czasu zakończenia odrębnego postępowania przed organami administracji architektoniczno budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa wart. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1 a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części. właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone wart. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1. Na wstępie wskazać należy, że art. 51 ust. 1 pkt 2 tej normy prawnej, dawał podstawę wyłącznie do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że przepis ten nie może być podstawą określenia obowiązku dostarczenia organowi administracji, dokumentów, ekspertyz i ocen. lecz wyłącznie "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego, które organ administracji winien przeprowadzić w całości na podstawie art. 7 i 77 K.p.a. i to one mogą stanowić podstawę podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., IV S.A. 74/03, LEX nr 148875). W postępowaniu tym prowadzonym przez organ administracji mógłby być również wykorzystany przepis art. 81 c Prawa budowlanego, na mocy którego organ mógł nałożyć na inwestora lub właściciela obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określony terminie ocen technicznych bądź ekspertyz. Przepis ten w ust. 4 przewidywał również konsekwencje nie zastosowania się do postanowienia organu o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz. Ostateczna decyzja PINB z dnia 13 czerwca 2001 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, była wiec wadliwa. gdyż nie nakładała na inwestorów obowiązku wykonania żadnych czynności w celu doprowadzenia istniejącego już obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, lecz wyłącznie przesuwała obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z organu administracji na stronę postępowania. Decyzja ta podlega również kontroli Sądu w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270), na podstawie, której Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oparta była wyłącznie na wskazanej wyżej ostatecznej decyzji PINB z dnia 13 czerwca 2001 r., która w ocenie Sądu była wadliwa. Obydwie decyzje wydane zostały przez ten sam organ administracji, na tej samej podstawie prawnej z udziałem tych samych stron postępowania. Naruszenie prawa materialnego przez organy obydwu instancji polegało również na tym. że w odniesieniu do obiektu budowlanego, który tylko częściowo wykonano w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (odstępstwo to polegało na podwyższeniu budynku o 0,5m, wykonaniu dodatkowych drzwi wraz z tarasem) zastosowano do tego odstępstwa niedopuszczoną restrykcję w postaci nakazu rozbiórki całego obiektu mieszkalnego. Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązujący wówczas art. 51 ust. 2 ustawy dopuszczał wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że w przypadku, gdy konkretny obiekt budowlany zrealizowano w sposób istotnie odbiegąjący od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, to wydanie nakazu opartego na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy z naruszeniem prawa zrealizowano tylko część obiektu, mogło dotyczyć tylko tej części. Ratio legis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., oznacza, że może on być podstawą wyłącznie do takiego rozstrzygnięcia, które doprowadzi dany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem lub orzeczenia nakazu rozbiórki tylko tej jego części, która inwestor zrealizował z naruszeniem prawa. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, gdyż nadrzędnym celem stosowania tej normy jest przywrócenie obiektu, co do którego wydano ostateczną decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania z uwagi na nie doręczenie prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi stron cytowanego wyżej pisma z dnia 12 listopad 2001 r., którym w istocie uzupełniono ostateczną decyzję z 13 czerwca 2001 r. o wskazanie rygoru jaki może być zastosowany wobec inwestora w przypadku nie przedłożenia do dnia 30 września 2001 r inwentaryzacji, orzeczeń, projektu i ocen o jakich mowa w pkt 1-3 decyzji. Jeżeli konsekwencją niewykonania przez stronę postępowania określonego w decyzji obowiązku może być nałożenie na nią nakazu rozbiórki obiektu budowlanego to pouczenie w tym zakresie zgodnie z wymaganiami określonymi w ogólnych przepisach K.p.a. (por. art. 6 i 9 K.p.a.) winno znaleźć się w decyzji. Strona bowiem ma prawo oczekiwać, że zgodnie z zasadą udzielenia informacji będzie poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na określenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie zawiadomienie przez organ administracji pełnomocnika skarżących o treści pisma z dnia 12 listopada 2001 r. stanowi rażące naruszenie przepisów art. 40 § 1 i § 2 K.p.a. Jak to słusznie podniesiono w skardze stoma, która ustanowiła pełnomocnika ma prawo oczekiwać, że wszystkie pisma istotne dla rozstrzygnięcia sprawy będą dostarczane temu pełnomocnikowi. Oczywiście błędne jest stanowisko prezentowane przez organ administracji, w opisanym wyżej zakresie w odpowiedzi na skargę w sytuacji, gdy decyzję organu pierwszej instancji z 13 czerwca 2001 r. doręczono już radcy prawnemu M. F., natomiast późniejsze pismo z 12 listopada 2001 r. bezpośrednio skarżącym (por karty 32,33 akt organu pierwszej instancji). Stosownie do art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając skargę w niniejszej sprawie Sąd uznał za konieczne umieszczenie w sentencji wyroku rozstrzygnięcia, iż zaskarżona decyzja z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia oraz zawarte w niej wady, nie może być wykonywana. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego winien samodzielnie, precyzyjnie ustalić na czym polegają odstępstwa inwestorów od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, samodzielnie ocenić, czy odstępstwa te w sposób istotny obiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. l dopiero po tych ustaleniach wydać odpowiednią decyzję administracyjną. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.