II SA/Gd 3246/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 maja 2001r., nr [...] oraz zasądza na rzecz skarżącego S. B. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 maja 2001 r.. powołując się na przepisy art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz, U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania nakazu rozbiórki kolektora kanalizacji deszczowej o średnicy 300 mn, wyłożonego na odcinku 30 ni. na terenie działki nr [...], obręb 22, przy ul. [..] w S. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że S. B., właściciel działki nr [..] złożył wniosek o sprawdzenie legalności realizacji inwestycji miejskiej, dotyczącej ułożenia kolektora kanalizacji deszczowej, który bez jego zgody został wykonany na terenie stanowiącym jego własność oraz z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Właściciel nieruchomości domagał się doprowadzenia tego kolektora do stanu zgodnego z pozwoleniem, tj. w istocie usunięcia go z terenu jego działki. Organ administracji ustalił, że Gmina Miejska, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 maja 1994 r. wykonywała zadanie inwestycyjne pod nazwą "modernizacja ul. [..] w S.". W toku wykonywania tych prac odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, układając odcinek kolektora deszczowego 300 mn niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polegało na tym, że zamiast wykonać ten kolektor na działce nr [...]. stanowiącej ulicę, odcinek ok. 30 m tego kolektora oraz jedna studnie wykonano na działce nr [..] stanowiącej własność S. B. Właściciel działki nie wyraził na to zgody. Odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę kolektora było konsekwencją usytuowania ogrodzenia cmentarza przez Parafię Rzymskokatolicką, z koniecznością przesunięcia tego ogrodzenia, z uwagi na system korzeniowy drzewostanu, znajdującego się wzdłuż tego ogrodzenia. PINB wskazał, że przy pierwotnym rozpatrywaniu wniosku właściciela decyzją z dnia 19 grudnia 2000 r. nakazał Gminie Miejskiej wykonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia kolektora wybudowanego w 1994 r.. z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę przez przełożenie tego odcinka kolektora oraz studni rewizyjnej poza obręb działki nr [...], stanowiącej własność S. B. na działkę nr [...], stanowiącą ulicę i będącą własnością Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 lutego 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 §2k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia, będącego w istocie decyzją, wyrażono pogląd, że odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę kolektora stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, a zatem sprawa winna być rozpatrywana w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż samowolnie przesunięty kolektor narusza również prawa właściciela działki nr [...] (przylegającej do działki nr [...]), a zatem w toku dalszego postępowania PINB winien uwzględnić w nim również to istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, tym bardziej, że w notatce służbowej z 27 października 2000 r. pełnomocnik właściciela tej działki domaga się również usunięcia kolektora z jego działki. Brak w aktach sprawy szczegółowego planu sytuacyjnego, który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia ocenę, czy trasa kolektora przebiega w obrębie pasa drogowego, który stanowi działka nr [...]. Jeżeli tak, to pomimo naruszenia prawa własności organ administracji nie miałby podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż ustawa z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) w art. 73 ust 1 przewidują, że "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem." Natomiast sprawa odszkodowania za przejęcie tych nieruchomości "leży oczywiście w sferze postępowania cywilnego". Stosując się do tej oceny zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego z dnia 23 lutego 2001 r. PINB uznał, że żądanie S. B. dotyczące usunięcia części kanalizacji deszczowej z jego nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał również, że poprzedni właściciel tej nieruchomości może się ubiegać o przyznanie mu stosownego odszkodowania. S. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że wydana ona została bez podstawy prawnej, skoro powołane w niej przepisy art. 81 ust 1 pkt 2 i art. 83 ust 1 Prawa budowlanego są wyłącznie przepisami kompetencyjnymi, co winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Odwołujący się wskazał, że w decyzji organu odwoławczego z 23 lutego 2001 r. jednoznacznie wskazano, że sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., które to regulują konsekwencje istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i związanych z tym obowiązków organów administracji do doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji nie miały żadnej podstawy do tolerowania oczywistej samowoli budowlanej uszyła jego prawo własności oraz rozpatrywania w tym postępowaniu kwestii, czy działka stanowiąca własność odwołującego się przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej, co może być wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 7 sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości wyrażone w niej poglądy prawne. W postawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego powołano się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz przepisy art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W skardze do Sądu S. B. ponowił zarzuty odwołania, akcentując tę okoliczność, że skarżone decyzje organów obydwu instancji, oparte wyłącznie na przepisach kompetencyjnych, wydane zostały bez podstawy prawnej i w istocie nie m sprawy, którym była samowola budowlana inwestora, a nie kwestie uregulowane w przepisie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną. Skarżący wskazywał, że zgodnie z wpisami do księgi wieczystej oraz rejestru gruntów jest on właścicielem całej działki nr [...], która nigdy nie była we władaniu Gminy Miejskiej, ani też nie stanowiła drogi. Skarżący wywodzi, że organ odwoławczy nie zastosował się nawet do własnej oceny i z dnia 23 lutego 2001 r., w której jednoznacznie wskazano, że "przesuniecie osi kolektora w trakcie realizacji robót budowlanych, z projektowanej trasy, na działki nr [...] (na odcinku ok. 30 m bieżących) stanowi istotne odstępstwo udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem sprawa winna być rozpatrywana w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odwołanie, z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zażył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosowanie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy o wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1271) sprawy, w których skargi zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z; prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty dotyczące wydania zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji bez podstawy prawnej za słuszne. Na wstępie wyjaśnić należy organom administracji, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wszczętego na żądanie skarżącego, była wyłącznie kwestia dotycząca ewidentnej samowoli budowlanej Gminy Miejskiej, która dokonując istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, zmieniła trasę kolektora w ten sposób, że na odcinku 30 m przeprowadziła go przez teren prywatnej nieruchomości, tj. przez działkę stanowiącą własność skarżącego. Organy nadzoru budowlanego winny zatem, stosując przepisy prawa materialnego, tj. obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Stosownie do obowiązującego wówczas art. 36a tej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę Analogiczne uregulowanie znajdowało się w przepisach art. 32 ust 2 w związku z art. 36 ust 1 pkt 3 poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Przepis art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nakładał na organy nadzoru budowlanego obligatoryjny obowiązek wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Jeżeli roboty w tym czasie byłyby już zakończone, to organ administracji stosownie do art. 51 ust 1 winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, że będąca inwestorem Gmina Miejska z rażącym pogwałceniem art. 2 i art. 21 ust 1 Konstytucji RP oraz przepisów art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego przeprowadziła inwestycję miejską, polegająca na budowie kolektora kanalizacji deszczowej przez teren prywatnej działki skarżącego, nie poczuwając się nawet do obowiązku podjęcia z nim rzetelnych pertraktacji na temat ewentualnego zbycia tej części działki nr 13. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy administracji publicznej, a do takich należą organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 6 k.p.a. zobowiązane są do działania na podstawie przepisów' prawa, w tym Konstytucji, a zatem rażącym naruszeniem tej ogólnej normy postępowania administracyjnego było beztroskie zaakceptowanie sytuacji, w której wykonany z naruszeniem prawa kolektor pozostawiono na terenie stanowiącym prywatną własność, uznając, że ten stan nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W aktach niniejszej sprawy z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. brak jest dokumentacji związanej z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego kolektora oraz precyzyjnych ustaleń dotyczących faktycznego jego wykonania na terenie stanowiącym własność skarżącego. Brak jest ustaleń dotyczących czasu wykonania tego kolektora. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykonania prawidłowej ewidencji geodezyjnej zmienionego przebiegu tego kolektora. Niniejsza sprawa jest klasycznym przykładem, kiedy organy administracji publicznej winny sięgnąć do przewidzianej przepisami art. 89- 96 k.p.a. możliwości wyznaczenia rozprawy administracyjnej, która jest niezbędna, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów- stron, a szczególnie sprzecznych interesów obywatela i działającej z naruszeniem prawa jednostki samorządu terytorialnego. W toku tej rozprawy inwestor, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami Konstytucji, kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami winien zrekompensować skarżącemu wszystkie szkody wyrządzone przeprowadzeniem przedmiotowego kolektora na prywatnej działce oraz podjąć pertraktacje w sprawie nabycia jej w całości bądź w części za cenę odpowiadającą jej wartości rynkowej. Niedopuszczalne było bowiem zaakceptowanie samowoli budowlanej inwestora, połączonej z rażącym naruszeniem prawa własności przed uzyskaniem przez niego tytułu prawnego do terenu, na którym ten kolektor został położony. Wszystkie powyższe uwagi dotyczą również właścicieli sąsiedniej działki nr [...], na której ten kolektor również został, z naruszeniem prawa wykonany (por. uzasadnienie decyzji WINB z dnia 23 lutego 2001 r.). Z fragmentarycznej dokumentacji, jaka znajduje się w aktach sprawy zdaje się wynikać, że inwestycja miała być wykonana wyłącznie na działce nr [...]. stanowiącej drogę publiczną, a nie na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego, która zgodnie z wpisami do księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów stanowiła własność S. B. Położenie kolektora na prywatnej działce nie doprowadziło do tego, wbrew błędnemu stanowisku organów obydwu instancji, że teren ten nabrał charakteru drogi publicznej. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do oceny, co jest drogą publiczną, gdyż kwestie te są jednoznacznie uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), która wyjaśnia, co jest drogą publiczną i jakie są warunki jej ustanowienia oraz na kim ciąży obowiązek prowadzenia odpowiedniego rejestru dróg i ich utrzymania. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają również kompetencji do oceny, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie określonym w przepisie art. 73 cyt. wyżej przepisów wprowadzających. Wskazać tylko należy, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej prawa nowego właściciela jest ostateczna decyzja wojewody, wydawana w każdym przypadku, gdy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte były pod drogi publiczne. Gmina Miejska nie legitymuje się taką decyzją, a istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji wpis do księgi wieczystej działki nr [...] ostatecznie przesądzał sprawę, że stanowi ona ciągle własność skarżącego. Wytknąć należy organowi odwoławczemu również to, że decyzję z 23 lutego 2001 r. określił jako "postanowienie" oraz nie zastosował się do własnej, prawidłowej oceny prawnej, iż sprawa samowoli budowlanej inwestora winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Błędny jest również pogląd wyrażony w jej uzasadnieniu, że kwestia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy w trybie art. 73 cyt. wyżej przepisów wprowadzających "leży oczywiście w sferze postępowania cywilnego". Z art. 73 ust 4 tych przepisów wynika jednoznacznie, że odszkodowanie za takie nieruchomości będzie wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a więc w drodze decyzji administracyjnej właściwych organów administracji publicznej. Do zapłaty tego odszkodowania zobowiązana jest gmina, co tym bardziej umożliwiało załatwienie istniejącego konfliktu poprzez wyznaczenie rozprawy administracyjnej i wyjaśnienie gminie, jako inwestorowi, jej sytuacji prawnej. Z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że niezbędnym elementem każdego rozstrzygnięcia organu administracji jest powołanie jego podstawy prawnej oraz zawarcie uzasadnienia faktycznego i prawnego, odpowiadającego stanowi faktycznemu. Rażące naruszenie tego przepisu przez organy nadzoru budowlanego oraz ich wyjście poza własną kompetencję doprowadziły do tego, że rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej oparto na przepisie art. 73 przepisów wprowadzających, który to przepis wskazuje na wyłączną właściwość wojewody w tej kwestii. Jeżeli zatem organy administracji uznały, że kwestia ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to winny w pierwszej kolejności zwrócić się do gminy lub wojewody o wyjaśnienie, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody, oparta na art. 73 ust 3 cyt. przepisów wprowadzających oraz sprawdzić stan prawny działki nr [...] w jej księdze wieczystej. W świetle dowodów zebranych w sprawie, a w szczególności załączonego do akt szkicu w żaden sposób nie można podzielić poglądów, iż wprowadzenie kolektora na prywatną własność, tj. na działkę nr [...], zmieniło jej przeznaczenie na drogę publiczną. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)