II SA/Gd 325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. decyzją z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), nakazał W. L. rozbiórkę obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanej z gruntem, wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w K. B. II, gmina K. Decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Upomnieniem z dnia 19 lutego 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. wezwał zobowiązanego do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki powyższego obiektu budowlanego z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 26 lutego 2008 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 2 akt administracyjnych). Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wystawił w dniu 24 września 2009 r. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony stronie w dniu 29 września 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 5 akt administracyjnych). Pismem z dnia 6 października 2009 r. W. L. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. postanowieniem z dnia 13 października 2009 r., nr [...], oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązanego. W toku kontroli instancyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 9 listopada 2009 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 799/09, uchylił powyższe postanowienie organu odwoławczego uznając, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem nr [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. utrzymał w całości w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia 13 października 2009 r. oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając skargę W. L. na powyższe postanowienie organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 630/10, oddalił skargę. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 r., nr [...], działając w oparciu o art. 119, art. 121 § 1, § 2, § 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. nałożył na W. L. grzywnę w wysokości 4 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w K. B. gmina K. Wysokość ustalonej grzywny uzasadniono dążeniem do niezwłocznego wykonana obowiązku rozbiórki. Organ ustalił, iż w jego ocenie nakładanie grzywny o mniejszej wartości jest efektywne i niecelowe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. L. wskazując, że nałożona grzywna jest rażąco niewspółmierna do wartości wiaty i możliwości finansowych strony. Wskazał, że położenie wiaty jest peryferyjne i w żaden sposób nie zakłóca możliwości korzystania z sąsiednich gruntów przez ich właścicieli. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o obniżenie grzywny do 200 zł. Rozpoznając odwołanie postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wysokości nałożonej grzywny. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ nie może przekroczyć granic wyznaczanych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku w związku z dokonaniem wbrew prawu samowoli budowlanej. Organ stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości 4 000 zł, tj. w wysokości mniejszej niż połowa dopuszczalnej kwoty, jest nadmiernie dotkliwe. Wysokość nałożonej grzywny uwzględnia charakter przedmiotowego obiektu budowlanego, który jest niewielkim obiektem budowlanym (wiata o konstrukcji drewnianej, nietrwale związana z gruntem). Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od możliwości finansowych zobowiązanego (inwestora), lokalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, wartości tego obiektu czy też stopnia uciążliwości obiektu w stosunku do gruntów sąsiednich. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Po wykonaniu tego obowiązku w całości zobowiązany może zwrócić się z wnioskiem o umorzenie grzywny. Podkreślono, że zaproponowana przez skarżącego grzywna w wysokości 200 zł nie zmobilizowałaby zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku i nie skłoniłaby go do poszanowania prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. L. wnosząc o jego uchylenie bądź o zmianę wysokości grzywny do kwoty 200 zł. Z treści skargi wynika, że kwestionuje on wysokość nałożonej grzywny, poczytując ją jako rażąco za wysoką i niesprawiedliwą. Skarżący wskazał, iż grzywna została na niego nałożona po raz pierwszy. Jej wysokość nie jest adekwatna do wartości wiaty i jego sytuacji finansowej, a organ naruszył prawo nie wskazując kryteriów, jakimi kierował się przy ustalaniu wysokości grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. skarżący stwierdził, iż organ niezasadnie wymierzył wysoką grzywnę, bowiem mógł zastosować inny środek egzekucyjny w postaci zlecenia wykonania rozbiórki przez inny podmiot na jego koszt, co byłoby bardziej dotkliwe ze względu na wyższe koszty i wskazał, iż organ w uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie zamierza wykonać nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 1, 2, i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.( § 1) Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym. (§ 2) Przedmiotem egzekucji jest obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – wiaty o konstrukcji drewnianej położonej na działce nr [...] w K. B. gmina K., orzeczonej decyzją z dnia 18 grudnia 2007 r., nr [...]. Skarżący jako właściciel obiektu na podstawie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, został wyłącznie zobowiązany do rozbiórki przedmiotowej wiaty. Obowiązku tego w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego skarżący dobrowolnie nie wykonał. W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Zasadność wymierzenia grzywny potwierdza także wyrażone przez skarżącego na rozprawie stanowisko, iż wykonanie zastępcze wiązałoby się z poniesieniem wyższych kosztów niż nałożona grzywna. Wskazuje to bowiem wyraźnie na łagodniejszy charakter zastosowanego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanej z gruntem wiaty, a więc obiektu budowlanego nie będącego budynkiem, do ustalenia wysokości grzywny znajduje zatem zastosowanie art. 121 § 2 ustawy, który stanowi, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem uzasadnić wysokość nałożonej grzywny. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny, w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji, wbrew zarzutom skargi, szczegółowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Zarzut skarżącego, iż grzywna jest zbyt wysoka, bowiem jest to pierwsza wymierzona grzywna jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi mieć zatem świadomość, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, ustalenie grzywny w powyższej wysokości jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Jej wysokość została ukształtowana poniżej połowy dopuszczalnej wysokości grzywny. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Obowiązek dokonania rozbiórki nałożono na skarżącego decyzją wydaną 18 grudnia 2007 r. Skarżący po ustatecznieniu się decyzji miał obowiązek wykonania tej decyzji. Skarżący przez okres kilku lat niewątpliwie uchyla się od realizacji nałożonego na niego nakazu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż brak wykonania nałożonego obowiązku jest od skarżącego niezależny, bądź by miał on rzeczywistą wolę realizacji treści decyzji. Przeciwnie, skarżący zwleka z wykonaniem rozbiórki zamierzając zachować i wykorzystywać podlegający rozbiórce obiekt. Uwzględniając postawę skarżącego jako bierną wobec nałożonego na niego obowiązku, organ zasadnie uznał, że wymierzona grzywna winna stanowić dolegliwość, która będzie w stanie zmobilizować skarżącego do zadośćuczynienia obowiązkowi rozbiórki i przyjęcia postawy wykazującej poszanowanie prawa. O zasadności wymierzenia grzywny w wysokości 4 000 zł świadczy także podniesiony przez skarżącego na rozprawie argument, iż kwota wymierzonej grzywny jest niższa od kosztów wykonania zastępczego nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie uwzględnienia przez organ sytuacji finansowej skarżącego podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może on zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wskazana regulacja jest konsekwencją zasady sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy, przewidującej zakaz stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Wskazać należy, iż zaproponowana przez skarżącego kwota 200 zł jako kwota grzywny możliwej do uiszczenia jest nieadekwatna do zaistniałej sytuacji i niecelowa, gdyż jej uciążliwość dla skarżącego nie stanowiłaby realnego impulsu do zachowań zgodnych z prawem. Skuteczność grzywny niewątpliwie zależy od odpowiedniej jej wysokości, która winna stanowić dla zobowiązanego rzeczywistą, a nie jedynie symboliczną dolegliwość. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 4 000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie jest słuszna i zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.