II SA/Gd 3251/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 5 lipca 2001r. Nr [[...]] Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę T. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego bez infrastruktury technicznej towarzyszącej zlokalizowanej na działce nr [..] w miejscowości W. gm. D. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. B. Wskazała w nim, że projektowany budynek ma zostać zlokalizowany na granicy działki i stykał się będzie ze ścianami jej garażu. Z projektu budowlanego, z którym odwołująca się zapoznała, wynika, że wysokość budynku ma wynosić 6 m i kategorycznie nie wyraża zgody na tak wysoką budowę na granicy działek. W piśmie z dnia 23 lipca 2001r. K. B. dodatkowo podniosła, że mur o wysokości 6 metrów będzie zacieniał podwórko oraz stojącą w pobliżu szklarnię, zimą mur będzie wstrzymywał zawieje śnieżne, a śnieg będzie zalegał na dachu garaży i podwórku odwołującej się. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2001r. Nr [[...]] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ ustalił na podstawie projektu budowlanego, że wysokość ściany projektowanego budynku przylegającą do garaży na działce sąsiedniej wynosi 6,12 m. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nakłada na inwestora obowiązek realizacji zabudowy o wysokości nie przekraczającej wysokości obiektów usytuowanych przy granicy na działce sąsiedniej. Ściana projektowanego budynku o grubości 25 cm usytuowana jest przy granicy z działką sąsiada posadowiona jest na symetrycznej ławie żelbetowej o szerokości 50 cm z odsadzkami po 12,5 cm. Oceniając powyższy stan organ stwierdził, że: posadowienie ściany na ławie fundamentowej symetrycznej powoduje, że odsadzka ławy o szer. 12,5 cm znajduje się na działce skarżącej, a ponadto narusza posadowienie istniejących garaży; realizacja zabudowy o różnicy wysokości 3 m jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto spowoduje ponad 70% wzrost obciążeń śniegiem dachu garażu. Wojewoda uznał, że organ I instancji wydając pozwolenie na budowę naruszył następujące przepisy prawa: art. 34 i 35 Prawa budowlanego - ponieważ nie spełnił warunku wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dotyczących wysokości projektowanego obiektu; art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - ponieważ naruszył uzasadnione interesy osób trzecich poprzez stworzenie warunków mogących zagrozić bezpieczeństwu użytkowania istniejących garaży, spowodowane zmianą ich posadowienia oraz wzrostem obciążeń konstrukcji; naruszenie własności w pojęciu art. 143 Kodeksu cywilnego - poprzez posadowienie części ław fundamentowych budynku na działce sąsiada; art. 144 Kodeksu cywilnego ponieważ dopuszczenie do realizacji inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem budowlanym zakłóca ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. S., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Uzasadniając zarzut braku rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym skarżący wskazał, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a zatem nie podlegało umorzeniu. Wszystkie zarzuty organu II instancji w ocenie skarżącego odnoszą się do wad zawartych w projekcie technicznym budynku, które mogłyby zostać usunięte, w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku T. S. o wydanie pozwolenia na budowę, złożonego w dniu 29 września 2000r. i ponowionego 28 maja 2001r. (vide: akta administracyjne I instancji). Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późno zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzyga wniosek podejmując decyzję na podstawie art. 35 powołanej ustawy Prawo budowlane, nie mogąc odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 cytowanego przepisu i art. 32 ust. 4, bądź wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przy zaistnieniu przesłanek określonych w ust. 3 art. 35 tej ustawy. W ocenie Sądu stan sprawy nie uzasadniał zastosowania art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jest w niniejszej sprawie wadliwa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16). Zgodnie z utrwalonymi poglądami i linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji, nie ma uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe" (wyrok z dnia 25.07.1986 r., IV SA 316/86 GAP 16/87). Poglądy prezentowane w cytowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyjaśniają, na czym polega naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa przy wydaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania również w sprawie niniejszej. Bezprzedmiotowość postępowania określona przepisem art. 105 § 1 Kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania określonego pozwolenia i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji podstaw do wydania pozwolenia na budowę bądź odmowy jego wydania. Postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, w szczególności strona nie zrezygnowała w toku postępowania administracyjnego z uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, zatem stwierdzony przez organ administracji brak podstaw do wydania pozwolenia w związku z naruszeniem przepisów prawa winien był przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w zaocznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższej regulacji, organ odwoławczy ma charakter instancji przede wszystkim merytorycznej, natomiast przesłanki umorzenia postępowania zostały wyczerpująco unormowane w art. 105 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wadliwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, czym naruszył art. 105 § 1 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - odwołania zainteresowanej K. B. - organ administracji wyda decyzję orzekającą co do istoty sprawy o wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo garażowego, bądź wyda decyzję kasacyjną na mocy art. 138 § 2 Kpa, o ile wystąpią przesłanki w przepisie tym przewidziane. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.