II SA/Gd 3266/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2002r.nr [...], 2. określa, że decyzje wskazane w pkt 1 nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 5 września 2002 r. nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego zezwolił D. i W. W. na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] położonej w J. G., gmina M. W., przy ul. [...] nr [...] w oparciu o projekt dokończenia przebudowy w/w lokalu opracowany przez mgr inż. T. J. – upr. bud. nr [...] oraz mgr inż. arch. Z. M. – upr. proj. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 16 września 1999 r. dokonano oględzin lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] w J. G. na skutek pisma współwłaścicieli w/w obiektu – K. R., R. B. R. G. i K. S., informującego o prowadzeniu robót budowlanych w tymże budynku przez D. i W. W.. Podczas oględzin stwierdzono, że inwestorzy w lokalu nr [...]: - obniżyli poziom posadowienia posadzki piwnicy, - zdemontowali konstrukcję stropu pomiędzy poziomem piwnic a poziomem parteru, - powiększyli powierzchnię użytkowa piwnic, - wykonali ściany fundamentowe betonowe wokół istniejących fundamentów od wewnątrz, - wykonali dwie nowe ściany poprzeczne na fundamencie betonowym wraz ze ścianami z gazobetonu, - dokonali rozbiórki zewnętrznych schodów wejściowych betonowych. Analizując dyspozycje art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego organ stwierdził, że niniejsze roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania ustalono natomiast, że D. i W. W. nie występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłosili – pismem z dnia 30 marca 1999 r. – zamiar wykonania robót remontowych, polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej, wodociągowej, dociepleniu ścian, wymianie instalacji w ścianach i wykonaniu izolacji. Jak podał organ, powyższe zgłoszenie odniosło skutek prawny, choć zakres wymienionych robót w zgłoszeniu jednoznacznie wskazuje na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo, w toku prowadzonych robót remontowych rozszerzono zakres robót budowlanych, m. in. o zmianę elementów konstrukcyjnych budynku, co również wymagało pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, postanowieniem z dnia 16 września 1999 r. nr [...] wstrzymano prowadzenie w/w robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie, decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. nr [...] zobowiązano inwestorów do wykonania określonych w decyzji obowiązków. Powyższa decyzja została uchylona w trybie odwoławczym z powodów uchybień formalnych. W odpowiedzi natomiast na pismo D. i W. W. z dnia 6 marca 2000 r., informujące o wszczęciu postępowania przed sądem powszechnym o upoważnienie do wykonania modernizacji, organ – traktując wspomniane zagadnienie jako kwestię wstępną – postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 r. nr [...] zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne. W dniu 24 października 2001 r. D. i W. W. dostarczyli organowi postanowienie częściowe Sądu Rejonowego w sprawie I Ns 897/99 z dnia 5 kwietnia 2001 r., zezwalające w/w stronom na wykonanie prac budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w J. G. przy ul. [...] [...], polegających na: poszerzeniu istniejącej dobudówki o 90 cm z każdej strony po uprzednim jej rozebraniu, zabezpieczeniu ścian piwnicznych i fundamentów oraz wybudowaniu dodatkowych pomieszczeń piwnicznych w części usytuowanej bezpośrednio pod lokalem nr [...], stanowiącym własność D. i W. W. – według koncepcji architektonicznej mgr Inż. M. S.. Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż istnieje możliwość doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 21 marca 2002 r. nr [...], zobowiązał D.i W. W. do dostarczenie wskazanych w tejże decyzji dokumentów. Z uwagi na fakt, że żądane dokumenty zostały dostarczone w dniu 13 sierpnia 2002 r., w tym projekt dokończenia przebudowy, zaistniała podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2). Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, iż wobec samowoli budowlanej D. i W. W. w ogóle nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, a przecież powiększyli oni swój lokal o 30 m² nieistniejących piwnic, a do chwili obecnej nie posiadają dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością. Odwołujący podał nadto, że aby wybudować wzmiankowane piwnice, trzeba było usunąć kilkadziesiąt metrów sześciennych ziemi i gruzu spod lokalu. Gruz zaś był pozostałością po kapitalnym remoncie, przeprowadzonym w 1965 r., kiedy to dokonano przebudowy budynku. Zdaniem odwołującego, przeprowadzone przez D. i W. W. zmiany ukierunkowane na wybudowanie piwnic nie mają nic wspólnego z poprawieniem stanu technicznego budynku, a wręcz przeciwnie – prace zostały wykonane bez żadnej dokumentacji i pozwolenia na budowę, z narażeniem konstrukcji całego budynku. Jak podkreślił odwołujący, powstanie jakiegokolwiek nowego pomieszczenia lub rozbudowa współwłasności może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli, zaś część D. i W. W. stanowi zaledwie [...] własności przedmiotowego budynku. Zdaniem odwołującego, wydana decyzja nie uwzględnia treści postanowienia częściowego, wydanego przez Sąd Rejonowy w dniu 5 kwietnia 2002 r. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania, decyzją z dnia 18 listopada 2002 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wykonanie w przedmiotowym lokalu mieszkalnym robót budowlanych niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Określone decyzją z dnia 21 marca 2002 r. dokumenty, inwestorzy dostarczyli do organu pierwszej instancji, w związku z czym – organ w drodze decyzji udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy podał, że właściciele lokalu nr 5 posiadają zgodę Sądu Rejonowego (postanowienie z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie I Ns 897/99) na poszerzenie istniejącej dobudówki o 90 cm z każdej strony po uprzednim jej rozebraniu, zabezpieczeniu ścian piwnicznych i fundamentów oraz wybudowaniu dodatkowych pomieszczeń w części usytuowanej bezpośrednio pod lokalem nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wyrażona przez sąd zgoda zastępuje zgodę współwłaścicieli budynku. W skardze na powyższą decyzję R. G. wniósł o jej zmianę. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w jego ocenie, roboty budowlane, jakich dokonali D. i W. W. nie mieszczą się w pojęciu "przebudowy", przez co skarżący rozumie przedzielenie pomieszczeń ścianką działową lub przesunięcie drzwi, lecz stanowią rozbudowę w pełnym tego słowa znaczeniu. Tym bardziej, działania inwestorów są w ocenie skarżącego rażąco sprzeczne z prawem, gdyż dysponują oni udziałem we współwłasności, stanowiącym [...]. Dodatkowo skarżący podniósł, iż decyzje organów nadzoru budowlanego, w braku zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na jego przebudowę, zostały wydane w oparciu o postanowienie częściowe Sądu Rejonowego, które w dacie orzekania przez organy administracji, nie było jeszcze prawomocne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku toczą się nadto jeszcze dwie inne sprawy: o sygn. akt II SA/Gd 1496/00 w przedmiocie postanowienia nr [...] z dnia 19 maja 2000 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego oraz o sygn. akt II SA/Gd 1466/02 w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia 14 maja 2002 r. o nałożeniu obowiązku wykonania określonych w niej czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Podstawę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zmianami). Z kolei, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1a cytowanej ustawy po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Procedura zmierzająca do wznowienia robót budowlanych ma na celu zatem doprowadzenie do legalizacji robót budowlanych, zważyć jednak należy, iż art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stosowany w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a tejże ustawy wyklucza możliwość zastosowania art. 48, dotyczy bowiem "przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 ...". Oznacza to, że w każdej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny szczególnie wnikliwie analizować stany faktyczne konkretnych spraw pod kątem wyboru właściwego środka, którego zastosowanie pozwoli przywrócić stan zgodny z prawem. Wskazać w tym miejscu należy, iż równolegle do niniejszego postępowania, toczyło się pomiędzy tymi samymi stronami postępowanie, którego przedmiotem była decyzja nakładająca na D. i W. W. – w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - obowiązek dostarczenia w przepisanym terminie stosownej dokumentacji. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1466/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd stanął na stanowisku, że obie decyzje – organu pierwszej instancji i wydana w trybie odwoławczym - wydane zostały z naruszeniem art. 51 ustawy Prawo budowlane, w braku bowiem pozwolenia na budowę – w okolicznościach niniejszej sprawy – brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Uznając za w pełni aktualne rozważania sądu dotyczące powołanej sprawy wskazać należy, iż konsekwencją takiego orzeczenia Sądu w sprawie I SA/Gd 1466/02, przy uznaniu wadliwości decyzji nadkładającej obowiązek dostarczenia we wskazanym terminie wymaganej dokumentacji, jest z kolei uznanie, iż wadliwa jest również zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zezwalająca inwestorom na wznowienie robót budowlanych. Wadliwa jest bowiem cała procedura zmierzająca do legalizacji robót budowlanych, wynikająca z dyspozycji art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy w zw z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1a tejże ustawy. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. Nadto, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.