II SA/Gd 327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.J.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2001 r., nr [...] w przedmiocie zamurowania otworu drzwiowego postanawia umorzyć postępowanie. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 grudnia 2000 r., na podstawie art. 104 i 130 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 46 ze zm.) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał A zamurowanie otworu zlokalizowanego w ścianie granicznej budynku położonego przy ul. [...] w T. tworzącego drogę transportową z mieszczącej się w nim [...] przez posesję nr [...] przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej na wniosek W. B. kontroli w dniu 10 października 2000 r. stwierdzono samowolne wykucie przez poprzednich dzierżawców, przed około 20 laty otworu drzwiowego w ścianie szczytowej budynku położnego na posesji nr [...] przy ul. [...] w T. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło A Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 stycznia 2001 r na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wyżej wymieniony otwór drzwiowy został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czym naruszono przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wniosło A podnosząc w jej uzasadnieniu, iż organy obu instancji nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości i okoliczności sprawy a decyzje zostały oparte na błędnym złożeniu, iż otwór został wykuty za zgodą A w 1990 r. Pismem z dnia 29 czerwca 2004 r. A cofnęło skargę, wyjaśniając, iż utraciło przymiot strony w toczącym się postępowaniu oraz poinformowało, iż obecnie nieruchomością administruje jej właścicielka A. J.-M. A. J.-M. pismem z dnia 4 października 2004 r. podtrzymała skargę złożoną przez A oraz wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podkreślając, że A nie było uprawnione do wycofania skargi po przejęciu przez nią zarządu nieruchomości od kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. w oparciu o przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym w postaci całkowitego braku ustaleń w przedmiocie podstawy wydania nakazu. Stwierdził także, iż W. B. nie miał uprawnień do reprezentowania mieszkańców budynku nr [...], bowiem tworzą oni A, która stosownie do postanowień Regulamin A nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w T wybrała jednoosobowy zarząd w osobie E. W. Ponadto podniesiono, iż organy nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do informacji, że A przy ul. [...] ma prawo użytkowania wieczystego gruntu jedynie pod budynkiem. Podwórze będące przedmiotem sprawy było własnością Gminy. Z akt sprawy wynikało zaś, że Gmina nie była stroną postępowania w niniejszej sprawie. W świetle wskazanych wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wydane decyzje naruszyły przepisy art. 10 § 1 oraz art. 28 K.p.a. jak również zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy o postępowaniu dowodowym, tj. przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Powyższy wyrok zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. D. - B. We wniesionej skardze kasacyjnej orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że ofiara oczywistej samowoli budowlanej nie ma interesu prawnego do ochrony prawa do swojego mieszkania. Ponadto wskazano na naruszenie prawa do niezwłocznego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy (art. 7, art. 61 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 i art. 74 ust. 2 Konstytucji), pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów zawartych w aktach sprawy (133 § 1 P.p.s.a.) oraz błędne i prowadzące do nieważności postępowania ustalenie dotyczące następstwa prawnego A. J. - M. (art. 60, art. 50 i art. 33 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 206/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wobec ujawnionych naruszeń procedury administracyjnej zachodzi inne naruszenie przepisów postępowania pozwalające na uchylenie zaskarżonych decyzji. Przy czym Sąd I instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji w kontekście kwalifikowanego naruszenia prawa o jakim mowa wart. 156 § 1 k.p.a. określającym przesłanki nieważności decyzji. NSA stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja nakładająca obowiązek zamurowania otworu drzwiowego skierowana została do administratora obiektu działającego w oparciu o pełnomocnictwo współwłaściciela budynku, który nie może być w świetle wskazanej wyżej argumentacji uznany za podmiot sprawujący trwały zarząd, a więc do osoby (podmiotu) nie będącej stroną w sprawie, tym samym naruszając art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 60, art. 50 ustawy P.p.s.a. wskazano, że skargę z dnia 29 stycznia 2001 r. A pismem z dnia 29 czerwca 2004 r. skutecznie cofnęło, wobec wskazywanej utraty przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i podkreśleniu, że sporną nieruchomością administruje jej właścicielka A. J. - M., która pismem z dnia 4 października 2004 r. podtrzymała wniesioną w tej sprawie skargę przez w/w A, informując jednocześnie, że przejęła zarząd nad tą nieruchomością od kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem przyjął dopuszczalność cofnięcia skargi wniesionej 2 lutego 2001 r. i postanowieniem z dnia 19 października 2005 r. w tej sprawie umorzył postępowanie, pomijając wskazaną wyżej przesłankę nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, iż zaistniało następstwo prawne bowiem w miejsce dotychczasowego skarżącego wstąpiła A. J. - M., której skargę rozpoznano, wydając zaskarżony wyrok. Mając na uwadze powyższą okoliczność oraz prawomocność postanowienia o umorzeniu postępowania, jak też kwalifikowane naruszenie prawa przez wydanie decyzji nakazującej zamurowanie otworu drzwiowego, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Sądowi pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, dokonanie wnikliwej analizy interesu prawnego i dopuszczalności następstwa prawnego A. J. - M. w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Zaznaczono także, iż przedmiotowa kwestia nie może być rozpatrywana w kontekście art. 33 § 2 P.p.s.a. i dlatego też przepis ten nie mógł być naruszony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skarżący może cofnąć skargę od chwili jej wpływu do organu do czasu wydania wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny. Cofnięcie skargi stanowi rezygnację strony z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania przed sądem administracyjnym. Może mieć zarówno formę pisemną, jak i ustną złożoną do protokołu. Oświadczenie strony o cofnięciu skargi nie może budzić wątpliwości co do swej treści i winno być skierowane bezpośrednio do sądu. Z kolei przepis art. 161 par. 1 pkt 1 oraz § 2 przewiduje, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne tylko wówczas, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. A. J. - M. cofnęła skargę. Dokonując oceny skuteczności cofnięcia skargi przez A. J.-M., Sąd miał na względzie zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące dokonania wnikliwej analizy interesu prawnego i dopuszczalności następstwa prawnego A. J. - M. w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku rozważań Sąd uznał, iż przedmiotowa sprawa podlega umorzeniu, ale z przyczyn innych niż cofnięcie skargi dokonane przez A. J. - M. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu, poza uprawnieniem przysługującym prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. W rozpoznawanej sprawie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2001 r., złożyło A Pismem z dnia 4 czerwca 2004 r. skarżący wycofał skargę wyjaśniając, iż w związku z przejęciem nieruchomości przez właściciela, A. J. -M., A utraciło legitymację prawną do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie wskazał, iż decyzja nakładającą obowiązek zamurowania otworu drzwiowego skierowana została do administratora obiektu działającego w oparciu o pełnomocnictwo współwłaściciela, który nie może być uznany za podmiot sprawujący trwały zarząd, a więc do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Mimo zaistnienia przesłanki nieważności wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., która obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd ten postanowieniem z dnia 19 października 2005 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Mimo naruszenia w ten sposób przepisu art. 60 P.p.s.a., niedopuszczającego umorzenia postępowania w sytuacji utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, umorzenie takie nastąpiło wskazanym wyżej postanowienie, które jako prawomocne pozostaje w obrocie prawnym. Następnie pismem z dnia 4 października 2004 r. A. J. - M., uznając siebie za następcę prawnego A, podtrzymała skargę, samodzielnie formułując jej wnioski i zarzuty. Istotnym dla Sądu zagadnieniem w niniejszej jest ustalenie, czy A. J. - M. ma interes prawny w niniejszej sprawie oraz czy jest następcą prawnym A i w związku z tym czy mogła skutecznie podtrzymać wniesioną przez A skargę wstępując w miejsce skarżącego. A. J. - M. uzyskała prawo własności nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] w T. w wyniku nabycia spadku, przez co powstał po jej stronie interes prawny uprawniający do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Następnie dnia 31 marca 2003 r. A, protokołem zdawczo - odbiorczym, przekazało A. J. - M. zarząd nad przedmiotową nieruchomością. Zdaniem Sądu, w ocenie powyższych okoliczności nie można stwierdzić, iż A. J.-M. jest następcą prawnym A. O następstwie prawnym mówi się wtedy, gdy dochodzi do przeniesienia praw zbywalnych w wyniku zdarzenia prawnego w związku z czym nabywca wstępuję w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa. W niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przeniesiecie prawa w wyniku następstwa prawnego. Poprzez spadkobranie A. J. - M. stała się następcą prawnym tylko i wyłącznie spadkodawcy i nabyła prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony jedynie po zmarłej A. Natomiast miedzy A, a A. J. - M. nie mogło mieć miejsca następstwo prawne, bowiem nie doszło do przeniesienia praw zbywalnych w drodze przejęcia ogółu praw i obowiązków. Miedzy tymi podmiotami doszło jedynie do przejęcia administracji przedmiotową nieruchomością, która stała się własnością A. J. - M., co w świetle przepisów ustawy P.p.s.a. nie miało żadnego wpływu na tok postępowania. Bezsporne jest, iż skargę inicjującą wszczęcie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wniosło A mające interes prawny we wniesieniu tej skargi. Skarżący skutecznie cofnął skargę, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 19 października 2005 r. umarzając postępowanie. Niewątpliwie A. J. - M., jako współwłaściciel budynku znajdującego się na działce nr [...], miała prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na mocy art. 53 § 1 P.p.s.a. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Określając termin wniesienia skargi, powyższy przepis wyznacza początek jego biegu jedynie w wypadku doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu. Nie wskazuje natomiast wprost, od kiedy termin ten biegnie w sytuacji, gdy skarżącemu, będącemu stroną postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia tego nie doręczono. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd ukształtowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie doręczono decyzji, może skorzystać z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia decyzji innej stronie tego postępowania. Jeżeli z tego uprawnienia nie skorzysta, nie może skutecznie domagać się sądowej kontroli decyzji administracyjnej, chyba że w złożonym w wymaganym terminie wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 413/97, LEX nr 44541, postanowienie WSA w Opolu z dnia 15 maja 2006 r. II SA/Op 65/06 ONSAiWSA 2007/2/31). W niniejszej sprawie ostatnim terminem, w jakim zaskarżona decyzja została doręczona jednej ze stron biorących udział w postępowaniu odwoławczym był 23 stycznia 2001 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 22 lutego 2001 r. Skarga została zaś wniesiona przez A. J. - M. w dniu 4 października 2004 r., zatem po upływie tego terminu. Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wobec powyższego zasadnym było umorzenie postępowania. Co prawda w przypadku wniesienia skargi po terminie, stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a Sąd postanowieniem odrzuca skargę, jednakże w niniejszej sprawie, w związku z tym, iż postępowanie było kontynuowane mimo cofnięcia skargi przez A, w pełni uzasadnione stało się zakończenie postępowania poprzez umorzenie, ponieważ po stwierdzeniu braku następstwa prawnego A. J. - M. w stosunku do A stało się ono bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie.