II SA/Gd 3277/01

Dnia 6 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie: Asesor WSA Krzysztof Retyk, NSA Anna Orłowska /spr./, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 sierpnia 2001 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za badania laboratoryjne 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Miasta i Powiatu z dnia 20 lipca 2001 roku nr [...],, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej spółki 10/dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia 20.07.2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny , powołując się na przepisy art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst Dz.U. z 1998 r. Nr 90 poz.575 z późn. zm.), § 1 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Powiatowej Inspekcji Sanitarnej (M.P. Nr 27 poz.192) oraz art. 104 k.p.a. ustalił skarżącej - "A" Sp. z o.o. opłatę w kwocie 62,28 zł za badania laboratoryjne próby szynki [...], wskazując jednocześnie termin i sposób zapłaty tej należności. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 10.07.2001 r. do Miejskiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w T. zgłosił się nabywca wędliny w plasterkach - szynki [...], którą zakupił poprzedniego dnia w sklepie należącym do "A" Sp. z o.o przy ul. [...] w T. Na dowód dokonanego zakupu przedłożył paragon z dnia 9.07.2001 r. Klient przedstawił do badania zakupiony towar ze względu na podejrzenie występowania w nim zanieczyszczeń. W wyniku przeprowadzonego badania laboratoryjnego dostarczona próba wędliny została zakwestionowana z uwagi na obecność zanieczyszczenia przypadkowego w postaci jaj muchówek. Organ I instancji stwierdził, że będąca przedmiotem badania wędlina jest produktem o niewłaściwej jakości zdrowotnej, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1973 r. w sprawie zasad postępowania ze środkami spożywczymi i używkami o niewłaściwej jakości zdrowotnej (Dz.U. Nr 19 poz. 110) ze względu na obecność zanieczyszczenia przypadkowego, świadczącego o niezachowaniu właściwych warunków higieniczno - sanitarnych w miejscu sprzedaży. Tym samym nie odpowiada wymogom określonym w art. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 29 poz. 245 z późn.zm.) jakie powinny spełniać środki spożywcze. Jako podstawę ustalenia opłat za badania laboratoryjne Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Powiatowej Inspekcji Sanitarnej, w myśl których, za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie prawa polegające na tym, że badana próbka nie została pobrana przez Inspekcję Sanitarną, natomiast przyniesiono ją do zbadania następnego dnia po zakupie. Wskazał ponadto, iż nie ma pewności, czy próbka rzeczywiście pochodziła ze sklepu należącego do "A" Sp. z o.o natomiast stwierdzone zanieczyszczenie mogło zostać spowodowane przez klienta. Decyzją z dnia 28.08.2001 r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona podniosła, że decyzje podjęto z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 6, 8 i 10 k.p.a. oraz art. 25 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. Skarżąca zarzuciła, że będąca przedmiotem badań próbka nie została pobrana przez Inspekcję Sanitarną; została przyniesiona do zbadania następnego dnia po zakupie, a także nie ma pewności, iż próbka rzeczywiście pochodziła z marketu "A" i czy była to szynka [...]. Zgodnie z ustawą o Inspekcji Sanitarnej, inspektor sanitarny ma prawo pobrać próbki do badań jedynie w trakcie prowadzonej kontroli, a przy pobraniu próbek muszą być spełnione określone warunki (PN-ISO 3100-1:1999). Niespełnienie tych warunków, w ocenie strony narusza zasady: praworządności, zaufania obywateli do organów państwa oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zasady pobierania opłat za badania i czynności wykonane przez organy Inspekcji Sanitarnej są uregulowane w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z jego treścią, za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych - (ust.1). Za badania i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań - (ust.2). Oznacza to, że o przypisaniu obowiązku poniesienia kosztów decyduje naruszenie wspomnianych wymagań, rozumiane jako uchybienie "przestrzeganiu", a więc sprawstwo uchybienia. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia opłat na skarżącą, gdyż będąca przedmiotem badań próbka szynki nie została pobrana przez inspektora sanitarnego w trakcie wykonywanej kontroli w sklepie należącym do "A" Sp. z o.o. Została natomiast przyniesiona do zbadania przez klienta następnego dnia po zakupie. Stosownie do art. 25 ust.1 pkt 4 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, inspektor sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma m.in. prawo pobierania nieodpłatnie próbek do badań. Ust.2 tego artykułu stanowi natomiast, że warunki i tryb pobierania próbek do badań określają Polskie Normy, a w przypadku braku Polskiej Normy warunki te i tryb określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia, uwzględniając w szczególności sposób pobierania i przechowywania próbek. Skoro więc dostarczona do badania próbka szynki nie została pobrana przez inspektora sanitarnego w trakcie wykonywanej kontroli, to istnieją wątpliwości co do zachowania warunków i trybu określonego w art. 25 ust.2 ustawy. Wątpliwości tych z nie usuwa treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, pobieranie próbek do badań stanowi czynność "typową" dla bieżącego nadzoru sanitarnego, jednakże już sprawa odpłatności za takie badanie stanowi element rozstrzygnięcia zawierającego ocenę wyników badań i stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzależnienie obowiązku ponoszenia opłat od tego warunku ustawowego wymaga od organu inspekcji sanitarnej działań ocennych i wartościujących, właściwych dla nieomal każdej decyzji administracyjnej, tzn. działań stanowiących fragment rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Nadrzędny cel działań Inspekcji Sanitarnej określony w art. 1 ustawy - ochrona zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych, może być w pełni realizowany wyłącznie przez ustalenie źródeł tych czynników. Zadaniem organów Inspekcji Sanitarnej jest więc powiązanie wyniku badań z czynnikami, jakie spowodowały taki wynik. Jeśli więc w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do sposobu, warunków i trybu pobierania próbek do badań, a organy inspekcji sanitarnej nie wykazały w sposób jednoznaczny, że wady higieniczno - zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie skarżącej, to - w ocenie Sądu brak jest przesłanek do obciążania spółki kosztami badań na podstawie art.36 ust. 1 ustawy. Jak wynika z decyzji organu I instancji, podstawą ustalenia opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne było, oprócz art. 36 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (M.P. Nr 27 poz. 192) . Organ odwoławczy wskazując w podstawie prawnej decyzji jedynie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie odniósł się do kwestii, czy powołane w rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Sanitarnego zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej mogło być podstawą ustalenia opłat za przeprowadzone badania laboratoryjne. Zgodnie bowiem z art. 93 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 Konstytucji, zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Wydanie prawidłowej decyzji powinno być oparte na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Podstawą prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakładającej określone obowiązki na jej adresatów może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie powinna być ograniczona tylko do przepisów k.p.a. (art.138), lecz winna zawierać również przepisy prawa materialnego, dotyczące rozstrzyganej sprawy, gdyż organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, a ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z poźn.zm.) Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.