II SA/Gd 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza D. z dnia 8 listopada 2012 r. , nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 3 pkt 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Burmistrz D. umorzył postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na budynek gospodarczy służący do obsługi gospodarstwa rolnego na terenie działki nr [...], położnej w obrębie I miasta D., prowadzone z wniosku złożonego w dniu 22 października 2010 r. przez Z. S.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Wskazując na treść art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił, że roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bowiem brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie W związku z tym, warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, które nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jednakże prowadzą do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. stwierdził, że w przypadku braku podstaw prawnych lub merytorycznych do uwzględnienia wniosku strony organ winien wydać decyzję merytoryczną odmawiająca uwzględnienia wniosku. Wskazując na art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wskazał, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy. Takie też stanowisko, według skarżącego, zajmuje organ przyjmując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane brak jest odniesień do wykonywania robót budowlanych, co zdaniem skarżącego oznacza, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast do zgłoszenia należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyjątki zawiera zdanie drugie art. 59 ust. 1, odsyłając do art. 50 ust. 2 tej ustawy, ale ten ostatni przepis nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż odnosi się tylko – stosowany odpowiednio – do budowy lub wykonywania robót budowlanych, a nie zmiany sposobu użytkowania. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają, że obowiązek uzyskania warunków zabudowy dotyczy tylko takiej zmiany sposobu użytkowania, która wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Interpretacja przepisu przez organ administracji samorządowej, przeciwstawna do wykładni organu administracji rządowej, skutkuje trwałą niemożliwością załatwienia sprawy przez obywatela. Decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle wykładni systemowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie jest wymagana jeżeli zamierzone roboty budowlane mają obejmować jedynie roboty określone w art. 50 ust. 2 tej ustawy. Roboty określone w tym przepisie, nie połączone ze zmianą zagospodarowania terenu, która to zmiana zawsze wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy (z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę i nie powodujące zmiany zagospodarowania terenu nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy przewiduje, że w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Decyzje merytoryczne w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydawane są w sytuacji wystąpienia przesłanek opisanych w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy nie zachodzi wyjątek opisany w art. 50 ust. 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie zachodzi wyjątek opisany w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem wniosek inwestora wskazywał na zamiar polegający na zmianie użytkowania stojącego już obiektu budowlanego, bez zmiany zagospodarowania terenu i bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Skoro nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej zmiany sposobu użytkowania, która pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, to tym bardziej uzyskanie takiej decyzji nie jest konieczne w przypadku braku jakichkolwiek robót budowlanych. Postępowania należało zatem umorzyć, albowiem brak jest przedmiotu postępowania. Kwestionowany w odwołaniu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane nie miał zastosowania w sprawie. W skardze na powyższą decyzję Z. S. zarzucił jej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku strony postępowanie staje się bezprzedmiotowe oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez ustalenie, że w przypadku zmiany użytkowania obiektu budowlanego bez wykonywania robót budowlanych warunków zabudowy nie ustala się. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto wskazano, że skarżący w 2010 r. dokonał zgłoszenia Staroście S. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego – budynku przemysłowego na budynek gospodarczy w gospodarstwie rolnym. Organ ten wezwał skarżącego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż dla terenu, na którym położony jest budynek, nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono ponadto, że niezasadne i dowolne jest ustalenia organu odwoławczego, iż planowana zmiana sposobu użytkowania nie zmienia zagospodarowania terenu, albowiem zmienia ona zagospodarowanie terenu z przemysłowego na rolnicze, zaś podjęcie działalności rolniczej w obiekcie i po zaniechaniu w nim działalności produkcyjnej zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. W art. 71 ustawy – Prawo budowlane nie ma mowy o tym, aby odnosił się on jedynie do zmiany sposobu użytkowania skutkującej zmianą zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi należało ocenić jako zasadne. Określenie rodzaju inwestycji dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga analizy treści art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy wynika ogólna zasada, iż w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Podkreślić należy, że w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przepis powyższy nie zawiera zastrzeżenia (jak przy zmianie zagospodarowania terenu), aby zmiana ta polegać miała na wykonywaniu robót budowlanych. Wyjątki od powyższej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Skoro przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania terenu nie wiązała się z prowadzeniem robót budowlanych, to przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania. Przypadki określone w tym artykule, w których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się bowiem wyłącznie do wykonywania robót budowlanych (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, Lex - komentarz do art. 50 ustawy). W ocenie Sądu przepisy obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji przemysłowej na rolniczą, pomimo iż zmiana ta nie wiąże się z prowadzeniem żadnych robót budowlanych. Odmienna interpretacja ww. przepisów prawa materialnego stanowi ich naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Natomiast obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przy zmianie sposobu użytkowania obiektu wynika z przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z twierdzeń skarżącego wynika przy tym, że warunkiem przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru realizacji planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jest właśnie przedłożenie (wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zachodzi zatem konieczność uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji bez względu na to, czy będzie ona związana z wykonywaniem robót budowlanych czy też nie. W szczególności art. 71 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musiała polegać na wykonaniu określonych robót budowlanych. Przez zmianę sposobu użytkowania ustawa – Prawo budowlane w art. 71 ust. 1 pkt 2 rozumie w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Twierdzenia skarżącego wskazują, że w wyniku planowanej zmiany sposobu użytkowania nastąpi zmiana ww. warunków, co oznacza, że będzie ona wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji uniemożliwia mu spełnienie wymogów niezbędnych do legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie w dochodzeniu przez skarżącego własnych praw. Na gruncie wcześniej obowiązujących regulacji prawnych (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) przyjmowano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konieczna również przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli na dokonanie tej zmiany jest wymagane pozwolenie, o którym mowa w art. 71 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1829/97, Lex nr 47809). Zastąpienie wymogu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wymogiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nie powoduje utraty aktualności poglądu zawartego w ww. orzeczeniu. Przyjąć należy, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli dokonanie tej zmiany wymaga zgłoszenia. Okoliczności, które stanowią hipotezę art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, winny być zatem przedmiotem oceny organu, do którego wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji powyższych rozważań brak było zatem podstaw do stwierdzenie stanu bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie na wniosek skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na budynek gospodarczy służący do obsługi gospodarstwa rolnego na terenie działki nr [...], położnej w obrębie I miasta D.. Nie zachodziły zatem podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.