II SA/Gd 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako Kolegium) z dnia 28 lutego 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako Prezydent Miasta) z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta po rozpoznaniu wniosku Ł. Z. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. P., oznaczonej literami ABCD oraz działki nr [..] (pas drogowy ul. P.) w celu realizacji infrastruktury technicznej (własność Gminy Miasta), dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. P. Jak wynika z decyzji oraz dołączonej do niej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w celu ustalenia parametrów nowej zabudowy organ przeprowadził ww. analizę na obszarze wyznaczonym jako trzykrotność frontu działki, który wynosił około 18 m, a więc analizie poddano obszar w odległości 54 m od granic działki inwestora. Na załączniku graficznym do analizy funkcji nakreślono obszar analizowany, który przyjął nieregularny kształt wielokątu, wydłużonego od północnej (linia oznaczona AB) i południowej granicy działki (linia oznaczona DC), a krótszego od granicy wschodniej (linia BC) i zachodniej (linia AD), z uskokami wyznaczonymi przebiegiem granic działek sąsiednich. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A., Kolegium decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności organ przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną terenu sąsiedniego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez błędne i dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, naruszenie art. 1 i art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy poprzez określenie wskaźników nowej zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz zasadą zachowania ładu przestrzennego, a także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego oraz ustaleń w zakresie istotnych cech zabudowy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestie związane z prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy. Zdaniem strony przepis ten nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem, przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony nie może być mniejsza niż 50 m. Odległość granic tego obszaru od działki inwestora powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie od granic tej działki, i winna przyjąć postać okręgu, w którego centrum znajduje się działka inwestycyjna. Wszelkie odstępstwa od zasad wyznaczania obszaru analizowanego wymagają starannego i wnikliwego uzasadnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie obszar analizowany nie stanowi okręgu, a ponadto granice obszaru analizowanego znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granic działki inwestycyjnej oznaczonych punktami B i C. Punkt oznaczony literą C znajduje się tylko 46 m od granic obszaru analizy, a punkt B – 47 m. Takie nieprawidłowe wyznaczenie obszaru podlegającego analizie funkcji oraz cech zagospodarowania powoduje, że nieprawidłowo mogą być też wyznaczone wszelkie parametry przedmiotowej inwestycji. Skarżąca zakwestionowała także pogląd, jakoby spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, gdyż na nieruchomościach sąsiednich zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, która istotnie różni się od planowanej zabudowy wielorodzinnej i to w zabudowie bliźniaczej, a więc intensywnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji i rozstrzygania wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji dominującej na danym terenie. W kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium wyraziło z kolei pogląd, zgodnie z którym obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, co nie znaczy, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia ww. granic z jednej ze stron działki, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 grudnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy działki nr [..] dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem przy ul. P. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach wspomnianego już rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy. Ten ostatni przepis stanowi, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno- urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jest ona jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zarzuca wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji i cechu zabudowy spornej inwestycji, w szczególności w zakresie wyznaczonego obszaru analizowanego, kwestionuje zachowanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa jak również naruszenie wyrażonej w art. 1 i art. 2 pkt 1 zasady zachowania ładu przestrzennego. Z pierwszym z tych zarzutów trzeba się zgodzić. W celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w tym ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest bowiem wyznaczenie przez organ obszaru, który tej analizie będzie podlegał. Zgodnie z § 3 ust. 1 w rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W kwestii wielkości tego obszaru ustawodawca pozostawił organom swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy). Zatem może to być obszar większy od minimalnego, o ile konieczność takiego powiększenia uzasadniona jest okolicznościami danego przypadku wykazanymi przede wszystkim w samej analizie. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. W analizie sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy ustalono szerokość frontu działki inwestora około 18 m, wobec czego prawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może być mniejszy niż 54 m wokół działki we wszystkich kierunkach. Jednakże granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone wokół przedmiotowej nieruchomości w promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działki, co wprost wynika z załącznika graficznego do przedmiotowej analizy. Trafnie zauważa skarżąca Spółka, że punkty B i C (oznaczenie terenu inwestycji) znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od granic obszaru analizowanego, a przypomnieć trzeba, że w tej sprawie minimalne odległości nie mogą być mniejsze od 54 m. O ile sąd mógłby zaakceptować rozszerzenie granic obszaru analizowanego jeśli uzasadnione jest to względami urbanistycznymi czy też ładu przestrzennego, to jednak nie podlega aprobacie zmniejszenie tego obszaru, choćby tylko z jednego kierunku, poniżej wartości minimalnej ustalonej w rozporządzeniu w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Oznacza to bowiem, że do obszaru analizowanego nie włączono konkretnych działek i też nie była przedmiotem analizy zabudowa, która może się na nich znajdować, i w konsekwencji wywierać wpływ na wielkość parametrów i wskaźników ustalonych dla przedmiotowej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Błędnie wyznaczony, z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, obszar analizowany, implikuje z kolei wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na kwestię prawidłowości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym zatem zakresie skarga jest zasadna. Sąd natomiast nie zgadza się z twierdzeniami skargi co do konieczności zachowania formy okręgu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie stoi na stanowisku, że przyjęty w omawianym § 3 ust. 2 rozporządzenia zwrot "wokół działki" oznacza tylko tyle, że inwestowana działka powinna znajdować się wewnątrz obszaru analizowanego, jednak odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być w każdym punkcie jednakowa. Obszar analizowany może być też wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zob. też wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważając następnie kwestię dotyczącą również zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji, sąd wyraża pogląd, że budynek mieszkalny wielorodzinny w zabudowie bliźniaczej, o parametrach odpowiadających wielkościom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie pozostaje w sprzeczności z dominującą na obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym również w zabudowie bliźniaczej. Funkcja mieszkalna stanowi bowiem w tym przypadku również kontynuację funkcji zastanej. Prawo właściciela działki do jej zagospodarowania, wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie powinno podlegać ograniczeniu poprzez nadmierne zawężenie w drodze wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy". Z kolei akcentowany przez skarżącą Spółkę ład przestrzenny określony został w art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem w ocenie sądu wojewódzkiego warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, w taki sposób, że nie jest on spełniony tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Zatem zarzuty skargi odnoszące się do tej kwestii trzeba ocenić jako bezzasadne. Z uwagi jednak na wykazane wyżej naruszenie przepisów § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., sprowadzające się do skutków wynikających z wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, skargę należało uwzględniać. Ponownie rozpatrujące sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z treści uzasadnienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania składa się uiszczone 500 zł wpisu sądowego oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).