II SA/Gd 330/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. T. i D. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 listopada 2025 r., nr SKO.430.84.2025 w przedmiocie przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących B. T. i D. T. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. T. i D. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest niezasadna - w następującym stanie sprawy: W dniu 8 sierpnia 2025 r. Starosta Lęborski wypowiedział skarżącym wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, wynoszącej 11 681,68 zł z tytułu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponował przyjęcie opłaty rocznej dla działki nr [...] obręb Ł. obr. [...] o powierzchni 1901 m2 w nowej wysokości wynoszącej 32 400 zł. Jednocześnie Starosta poinformował, że nowa opłata obowiązuje od 1 stycznia 2026 r., jednak jej wzrost został rozłożony na 3 lata i w poszczególnych latach wynosi: za rok 2026 – 23 363,36 zł, za rok 2027 – 27 881,68 zł a za rok 2028 i następne – 32 400 zł. Jak wyjaśnił Starosta, wartość nieruchomości (1 620 000 zł) została określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 czerwca 2025 r. Z operatem można przy tym zapoznać się w Starostwie. Jednocześnie skarżących pouczono, że użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia złożyć wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach za pośrednictwem Starosty. Wypowiedzenie zostało doręczone skarżącym 19 sierpnia 2025 r. W dniu 19 września 2025 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożyli wniosek o ustalenie, że aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona co do wysokości. Postanowieniem z 6 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło przekroczenie terminu do złożenia ww. wniosku wskazując, że skoro skuteczne doręczenie wypowiedzenia opłaty miało miejsce 19 sierpnia 2025 r., to by zachować termin wniosek należało nadać najpóźniej 18 września 2025 r. Tymczasem skarżący nadali wniosek listem poleconym dopiero 19 września 2025 r. Wnioskodawcy nie wnieśli przy tym o przywrócenie terminu. W skardze na ww. postanowienie skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim a jego stan zdrowia uniemożliwiał mu wykonywanie czynności formalnoprawnych, w tym przygotowanie i złożenie odwołania. Zdaniem skarżącego choroba była okolicznością nagłą i obiektywnie uniemożliwiającą dochowanie terminu a on sam działał w dobrej wierze. Skarżący wyjaśnili, że aby odwołanie było kompletne i rzetelne, konieczne było zgromadzenie dokumentów, danych rynkowych a także wykonanie dokumentacji dotyczącej stanu sąsiedniej inwestycji. Zdaniem skarżącego były to czynności wymagające czasu, konsultacji i dostępu do specjalistycznych informacji, co dodatkowo opóźniło przygotowanie pisma. Skala koniecznych informacji wymagała czasu, którego z uwagi na chorobę i sezon turystyczny, skarżący nie był w stanie wygospodarować. Skarżący wskazał, że działalność turystyczna prowadzona na terenie nieruchomości wymaga pełnego zaangażowania w sezonie letnim a wysokie obłożenie i obecność gości powodują, że czas na załatwianie spraw urzędowych jest mocno ograniczony. Nadto zdaniem skarżącego nie otrzymał on stosownych informacji ze strony organu, zatem nie miał on świadomości obowiązku złożenia odwołania w określonym czasie. Pracownicy działu geodezji nie poinformowali skarżącego o przywróceniu terminu. Zdaniem skarżącego, odmowa przywrócenia terminu byłaby sprzeczna z zasadą budowania zaufania do organów państwa. W sytuacji, gdy strona nie miała realnej możliwości dochowania terminu a nie została właściwie poinformowana o swoich uprawnieniach zasadnym jest przywrócenie terminu. Nadto w skardze podniesiono, że uchybienie terminu było krótkotrwałe, niezawinione i poparte dokumentacją medyczną a odmowa przywrócenia terminu prowadziłaby do nieproporcjonalnie dotkliwych skutków prawnych, w tym pozbawienia realnej możliwości zakwestionowania decyzji o istotnym obciążeniu finansowym. Odwołanie zostało wniesiona niezwłocznie po ustąpieniu przeszkód. Odnosząc się do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty, skarżący wskazał, że zostało no oparte na operacie, który zawiera błędy i nie odzwierciedla realnej wartości rynkowej nieruchomości w obrębie [...] w Ł. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jego uwzględnienie i uchylenie decyzji a następnie dokonanie ponownej wyceny nieruchomości, zgodnie z zasadami rzetelności i realiami lokalnego rynku. Do skargi załączono zwolnienie lekarskie wystawione skarżącemu od 25 sierpnia 2025 r. do 23 września 2025 r., zawierające wskazanie, że chory może chodzić. Jednocześnie załączono wydruk z geoportalu z oznaczoną działką nr [...] oraz zdjęcie sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w jej zarzutach. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Bada przy tym legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 listopada 2025 r., którym działając na podstawie art. 78 ust. 2 i 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399, dalej u.g.n.), stosując odpowiednio art. 134 k.p.a., stwierdzono przekroczenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Ł. , jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostaje więc postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające przekroczenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., tj. wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Stosowanie przepisów art. 78-80 u.g.n. budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co do zasady jednak, tak w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie prawniczym, jednolicie przyjmuje się, że choć przepis art. 78 ust. 2 u.g.n. przewiduje możliwość wystąpienia z wnioskiem do samorządowego kolegium odwoławczego, to nie zmienia to cywilnoprawnego charakteru opłat za wieczyste użytkowanie. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu także mają charakter cywilnoprawny. Spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest tylko koniecznym elementem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym dotyczące sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, lecz orzeczenia merytorycznego w postaci oddalenia wniosku lub ustalenia nowej wysokości opłaty, od którego przysługuje sprzeciw skutkujący przekazaniem sprawy do sądu powszechnego. Generalnie więc sprawa o ustalenie wysokości opłaty za wieczyste użytkowanie ma charakter cywilnoprawny. Sprawa taka podlega rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy, przy czym merytoryczne rozstrzygnięcie takiej sprawy zawsze poddane jest pod osąd sądu powszechnego, z tym zastrzeżeniem, że sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, gdyż zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu orzeczenie kolegium traci moc. Pojęcie "orzeczenia", a więc merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga natomiast ich charakter prawny i przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak już wskazano przedmiotem zaskarżenia w sprawie pozostaje postanowienie Kolegium stwierdzające przekroczenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona co do wysokości. Organ jako podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia wskazał art. 78 ust. 2 u.g.n. i art. 79 ust. 7 u.g.n., a także art. 134 k.p.a. Wskazania w tym miejscu wymaga, że art. 78 ust. 2 u.g.n. nie może stanowić procesowej podstawy do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia. Możliwość stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu przewidziana została wprawdzie we, wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, art. 134 k.p.a., jednakże przepis ten w sprawie o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nie może być stosowany z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. Zgodnie z tą normą do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyłączenie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym możliwości stosowania przepisów dotyczących odwołań, wyklucza również możność wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Stwierdzić należy więc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 134 k.p.a. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sadu w składzie orzekającym, na gruncie niniejszej sprawy Kolegium powinno było wydać orzeczenie kończące postępowania na tym etapie, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. W szczególności w sytuacji, w której termin na złożenie wniosku z art. 78 ust. 2 u.g.n. nie został zachowany, a strona – jak wskazano w skarżonym postanowieniu do dnia jego wydania nie złożyła w ogóle wniosku o przywrócenie terminu, organ powinien był wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, gdyż orzeczeniem kończącym postępowanie - na jego etapie administracyjnym - jest orzeczenie o oddaleniu wniosku, które jest rozstrzygnięciem merytorycznym umożliwiającym procedowanie w ramach postępowania cywilnego. Wniesienie w dalszej kolejności przez stronę sprzeciwu od takiego orzeczenia skutkuje natomiast przekazaniem sprawy do sądu powszechnego, który to sąd zbada zasadność zarzutów zawartych w sprzeciwie. Skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości dopiero w treści skargi. Tymczasem wniosek taki winien być kierowany do Kolegium, które jest organem właściwym do jego rozpatrzenia na gruncie niniejszej sprawy. Tym samym Sąd uznał odniesienie się do złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu za niezasadne. Wskazać dla porządku w tym miejscu należy, że uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, przyjęto, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia nie jest jednak rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.