II SA/Gd 3302/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2001r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 26 czerwca 2001r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał firmie A Spółce Akcyjnej z siedzibą w G. przy ul. [...], wykonać rozbiórkę zespołu 8 domków rekreacyjnych na dz. Nr [...] we wsi S. oraz doprowadzenie ukształtowania terenu do stanu poprzedniego. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 17 stycznia 1998r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy na dz. nr [...] we wsi S. zespołu budynków rekreacyjnych. W dniu 16 stycznia 1998r., przy udziale J. L., Prezesa Zarządu A S.A. – uprawnionego do składania oświadczeń i reprezentowania spółki w czynnościach sądowych i poza sądowych, przeprowadzono wizję lokalną na w/w nieruchomości. Stwierdzono, że na działce nr [...] we wsi S., w 1998r., bez pozwolenia na budowę, zrealizowano 8 budynków letniskowych o wym. 8 x 6 m, konstrukcji drewnianej. Protokół z wizji lokalnej, został bez uwag podpisany przez J. L. Decyzją nr [...] z 20 lutego 1998r. Wójt Gminy nakazał J. L. Prezesowi Zarządu A S.A. rozbiórkę rozpoczętej budowy zespołu 8 domków rekreacyjnych na dz. nr [...] we wsi S. oraz doprowadzenia ukształtowania terenu do stanu poprzedniego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Nr [...] z dnia 10 lipca 1998r, W wyniku skargi złożonej przez J. L. na decyzję ostateczną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2000r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował przedmiotu samowoli budowlanej stwierdził natomiast uchybienie decyzji administracyjnych w kwestii adresata decyzji. Uwzględniając uzasadnienie wyroku NSA, po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że umowa dzierżawy nieruchomości obejmującej dz. nr [...] w S. zawarta została pomiędzy właścicielem S. C., a firmą A S.A. z siedzibą w G. przy ul. [...] reprezentowaną przez J. L., który wg odpisu aktualnego z Rejestru Handlowego Sądu Rejestrowego, jest upoważniony do reprezentacji, składania oświadczeń i podpisów w imieniu spółki. Według w/w umowy A S.A. posiada prawo do dysponowania dz. nr [...] we wsi S. na cele budowlane (§ 7 umowy dzierżawy z dnia 28 sierpnia 1997r.). W piśmie A S.A. nr [...] z dnia 26 stycznia 1998r. skierowanym do Wójta Gminy, a podpisanym przez Prezesa Zarządu J. L., zostało zawarte stwierdzenie, że "...(...) W oczekiwaniu na niezbędne decyzje wykonujemy prace przygotowawcze, między innymi budujemy małe domki trwale nie związane z gruntem (...)". Z powyższego pisma jednoznacznie wynika, że to A S.A., reprezentowana przez Prezesa Zarządu J. L., jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych polegających na budowie 8 domków letniskowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Firma A S.A. zarzucając, iż organ wszczynając postępowanie powinien zawiadomić o jego wszczęciu wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie takie nie zostało dokonane, w związku z czym nastąpiło naruszenie art. 61 § 4 Kpa. Ponadto odwołująca się podniosła, ze organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Postępowanie dotyczy stwierdzenia samowoli budowlanej tymczasem organ nie przeprowadził wizji lokalnej nieruchomości, oparł się na ustaleniach dokonanych w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w 1998r. Jednocześnie organ naruszył art. 10 Kpa, gdyż odwołującej się nie poinformowano o wszczęciu ani o żadnych czynnościach w trakcie postępowania dokonywanych. Uniemożliwiono wystąpienie z wnioskiem o dopuszczenie nowych dowodów. W decyzji nakazano również doprowadzenie ukształtowania terenu do stanu poprzedniego. Nie wskazano jednak jaki był stan przed dokonaniem naruszeń. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2001r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano że zarzut naruszenia przepisów Kpa jest bezpodstawny, ponieważ w tej sprawie było wcześniej przeprowadzone z udziałem stron pełne postępowanie administracyjne. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego wymaga stwierdzenia samowoli budowlanej. Ta okoliczność została bezspornie udowodniona przez organ I instancji. Nie było potrzeby powtórnego wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż zebrany wcześniej materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o rozbiórce domków nie stanowi o obowiązku powtórnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, tym bardziej że Sąd nie stwierdził uchybień w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła firma A S.A. z siedzibą w G. przy ul. [...], domagając się jej uchylenia. Skarżąca spółka podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów art. 64 § 1 i art. 7. Skarżąca wskazała, że stwierdzenie samowoli budowlanej nastąpiło na podstawie samych tylko akt sprawy. Nie została przeprowadzona ekspertyza przez biegłego na podstawie której można byłoby stwierdzić, że wzniesione na działce [...] obiekty budowlane rzeczywiście spełniają wymogi ustawowe dla uznania ich za budynki oraz że wykonane prace faktycznie stanowią samowolę budowlaną. W świetle art. 3 Prawa budowlanego za budynek można uznać obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Wzniesione obiekty budowlane nie są trwale związane z gruntem, co jednoznacznie przesądza o tym, iż nie mogą być one zakwalifikowane jako budynki. Dlatego też argumentacja przyjęta w uzasadnieniach decyzji jest chybiona. Zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego budowa tego typu obiektów nie wymaga wydania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nie poinformowano strony o wszczęciu postępowania ani o czynnościach dokonywanych w trakcie postępowania. W decyzji wskazano doprowadzenie ukształtowania terenu do stanu poprzedniego. Nie wskazano jaki był stan przed dokonaniem naruszeń. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zarzut o niewłaściwym zaliczeniu domków nietrwale związanych z gruntem do budynków, a następnie obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, jest bezpodstawny. W rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego obiekt nietrwale związany z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa na okres do 120 dni wymaga zgłoszenia, a na okres powyżej 120 dni pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53 poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy skarżąca spółka jest dzierżawcą nieruchomości obejmującej dz. nr [...] w S. na podstawie umowy zawartej pomiędzy właścicielem S. C., a firmą A S.A. z siedzibą w G. przy ul. [...] reprezentowaną przez J. L., który wg odpisu aktualnego z Rejestru Handlowego Sądu Rejestrowego, jest upoważniony do reprezentacji, składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki. Według protokółu z oględzin, dokonanych w dniu 16 stycznia 1998r. przy udziale Prezesa Zarządu Firmy A S.A., na działce nr [...] we wsi S. zrealizowano bez pozwolenia na budowę 8 domków letniskowych o wymiarach 8 x 6 m o konstrukcji drewnianej kryte blachodachówką. Domki zostały postawione w 1998r. Zatem dla oceny prawnej zdarzenia zasadnicze znaczenie ma przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W dacie orzekania przez organy administracji przepis ten przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Decyzja ta z istoty swojej ma na celu przywrócenie stanu poprzedniego tj. stanu istniejącego przed dokonaniem samowoli budowlanej. Stwierdzenie zatem w sentencji decyzji organu pierwszej instancji dotyczące doprowadzenia ukształtowania terenu do stanu poprzedniego nie stanowi samodzielnego i niezależnego rozstrzygnięcia, a jest jedynie rozwinięciem rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Wykonanie tej decyzji będzie polegało na rozebraniu zespołu 8 domków rekreacyjnych, w efekcie czego nastąpi przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego na przedmiotowej działce. Skarżąca spółka zakwestionowała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie obiektów nietrwale związanych z gruntem. Wskazać jednakże należy, iż sposób związania budynków z gruntem nie ma znaczenia dla oceny obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wyłączają bowiem takiego obowiązku w przypadku prowadzenia robót budowlanych dotyczących obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem. Niewątpliwe jest, że przepisy Prawa budowlanego z 1994r. wymagają dla obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową o wymiarach 6 x 8 m uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku braku takiego pozwolenia zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przewiduje bezwzględny obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane, przez które ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Te zaś przepisy przewidują, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie niektórych robót budowlanych, w tym budowa, w zakresie wynikającym z art. 29 ust.1 i 2 ustawy, a rozpoczęcie wykonywania części z wymienionych robót budowlanych, w tym budowy, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r.). Do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994r.). Z powyższej regulacji wynika, iż rozpoczęcie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia stanowiło w dacie orzekania przez organy administracji zdarzenie prawne sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a stwierdzenie tego zdarzenia przez organ nadzoru budowlanego rodziło obowiązek podjęcia środków przeciwdziałających samowoli. Skarżąca spółka bezspornie nie wypełniła tego obowiązku, dlatego w rozpatrywanym przypadku jest niewątpliwe, że miała miejsce samowola budowlana. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidują możliwości legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, ani nie dopuszczają stosowania jakichkolwiek okoliczności łagodzących ten rygor, tym samym nie pozwalają organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, 10 § 1, 61 § 4 Kpa. i brak możliwości przedstawienia nowych dowodów nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 7 Kpa. przewiduje obowiązek organów administracji stania na straży przepisów prawa, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisy te formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego i zostały przez skarżącą spółkę przywołane w kontekście naruszenia art. 10 § 1 Kpa. stanowiącego, że przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz art. 61 § 4 nakładającego na organ obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Organ administracji nie wypełnił wynikającego z art. 10 § 1 Kpa. obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i przeprowadzonymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji. To naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 150, poz. 1270 z późn. zm.), uchylenia decyzji. Niewątpliwie skarżąca spółka brała udział w postępowaniu, doręczono jej postanowienie o jego wszczęciu, uczestniczyła ona w oględzinach obiektów i składała organowi oświadczenia. Zawiadomienie z dnia 17 stycznia 1998r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy na przedmiotowej działce zostało skierowane do prezesa skarżącej spółki, co jest równoznaczne z doręczeniem dokonanym samej spółce. Potwierdzenie odbioru tego pisma datowane jest na dzień 02 lutego 1998r. (k. 16 akt administracyjnych) Skarżąca spółka reprezentowana przez tegoż prezesa złożyła wniosek o umorzenie postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 17 stycznia 1998r. ( pismo z dnia 26 stycznia 1998r. k. 22 akt administracyjnych). Właśnie w tym piśmie skarżąca stwierdziła, że w oczekiwaniu na niezbędne decyzje wykonuje prace przygotowawcze miedzy innymi buduje małe domki trwale nie związane z gruntem, które na wypadek gdyby nie uzyskała pozwolenia na budowę, będzie mogła przenieść na inny teren. Skarżąca nie wskazała konkretnych dowodów, odnośnie których nie mogła zająć stanowiska czy też nie mogła ich złożyć ani ich ewentualnego wpływu na treść wydanej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu administracji wynika, że ustaleń dokonano w oparciu o protokół wizji lokalnej oraz dokumentów w postaci umowy dzierżawy oraz oświadczenia strony zawartego w piśmie z dnia 26 stycznia 1998r. W niniejszej sprawie nie przeprowadzano innych dowodów stanowiących podstawę dokonania ustaleń. Okoliczności wynikające z przeprowadzonych dowodów nie są przez skarżącą kwestionowane. Wskazać nadto należy, że skarżąca brała również udział w postępowaniu odwoławczym. Istota postępowania odwoławczego polega natomiast na ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Skarżąca miała zatem możliwość na tym etapie postępowania przedstawienia swoich racji i dowodów. W toku tego postępowania skarżąca nie podnosiła jednak żadnych innych zarzutów, twierdzeń ani też nie wskazała żadnych innych dowodów. Ograniczyła się jedynie do podniesienia zarzutu dotyczącego uniemożliwienia jej, przez organ pierwszej instancji, wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie nowych dowodów. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji rozpatrując sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi