II SA/Gd 3304/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. D. 6 w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 3 lipca 2001 r. (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzją z dnia 3 lipca 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zezwolił Małgorzacie i Wojciechowi S. oraz Monice i Marcinowi K. na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku przy ul. D. 6 w G., na lokal usługowy /funkcja finansowa/ zgodnie z projektem technicznym mgr inż. Marka K. oraz przy przebudowie schodów zewnętrznych zgodnie z projektem technicznym wykonanym przez tego samego projektanta i aneksem do projektu schodów zewnętrznych wykonanym przez mgr inż. arch. Eugeniusza N. Opisane wyżej projekty stanowią załączniki do decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń; Pismem z dnia 14 lutego 2001 r. mieszkańcy budynku przy ul. D. 6 w G. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o interwencję w sprawie prowadzonych prac remontowych w mieszkaniu nr 2, co powoduje uszkodzenia ścian konstrukcyjnych w budynku, zbudowanym pod koniec XIX wieku i zagraża katastrofą budowlaną. W dniu 22 marca 2001 r. przeprowadzono oględziny w ww. budynku stwierdzając, że właściciele lokalu nr 2 w grudniu 2001 r. przystąpili do przebudowy tego lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Prace polegały na wyburzeniu wszystkich ścian wewnętrznych, działowych i nośnych, z tym że w miejscu ścian nośnych wykonano podciągi i słupy stalowe. Ponadto wzmocniono strop drewniany nad tym lokalem oraz strop nad piwnicą. Wszystkie powyższe roboty wykonano bez pozwolenia na budowę, a ich konsekwencją było pojawienie się zarysowań na ścianach w lokalach nr 4, 4A, 6A oraz na klatce schodowej. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2001 r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 prawa budowlanego wstrzymał właścicielom przedmiotowego lokalu samowolnie prowadzone roboty budowlane mające na celu zmianę sposobu użytkowania tego lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Odpis tego postanowienia doręczono wyłącznie zarządcy nieruchomości Jerzemu Ż. oraz inwestorom. W toku postępowania w sprawie samowolnej przebudowy lokalu mieszkalnego inwestor Wojciech S. w dniu 9 kwietnia 2001 r. zgłosił organowi I instancji zamiar wykonania dalszych robót budowlanych na zewnątrz, związanych z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, przebudowę schodów zewnętrznych oraz odnowienie elewacji. W tym samym dniu organ I instancji wydał kolejną decyzję, którą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów i opinii, w tym między innymi: - projektu technicznego dokończenia robót budowlanych uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G., - projektu technicznego przebudowy schodów zewnętrznych uzgodnionego z tym samym organem, - dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania lokalem, - zgody wspólnoty mieszkaniowej, w formie uchwały, na wykonanie robót w lokalu mających na celu zmianę jego przeznaczenia. Tę decyzję doręczono również inwestorom oraz zarządcy nieruchomości. W dniu 17 maja 2001 r. mieszkańcy budynku skierowali kolejne pismo z prośbą o interwencję w tej sprawie wskazując, że na pierwsze swoje pismo z 14 lutego 2001 r. nie otrzymali żadnej odpowiedzi. Kwestionowali istnienie zgody wspólnoty mieszkaniowej na przebudowę lokalu oraz wskazywali, że budynek jest objęty ochroną konserwatora, którego zgoda jest niezbędna dla jakiejkolwiek jego przebudowy. W uzasadnieniu decyzji z 3 lipca 2001 r. organ I instancji wskazał ogólnie, że inwestorzy przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty, wobec czego należało wyrazić zgodę na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie przedmiotowego lokalu. Odwołanie od tej decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D. 6/8 w G. zarzucając, że: - wspólnota nie wyraziła zgody na przebudowę i adaptację pomieszczeń w lokalu nr 2 oraz zmianę sposobu jego użytkowania, - organ udzielając zezwolenia na wznowienie robót budowlanych pominął negatywną opinię konserwatora zabytków, - roboty budowlane prowadzone są w sposób zagrażający konstrukcji budynku, gdyż powodują uszkodzenia w mieszkaniach znajdujących się nad lokalem nr 2 oraz pęknięcia ścian klatki schodowej. Kolejnym pismem z 17 lipca 2001 r. zarząd wspólnoty zawiadomił organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że inwestor mimo wstrzymania robót budowlanych oraz nieprawomocności decyzji, zezwalającej na wznowienie robót w dalszym ciągu prowadzi przebudowę lokalu zwiększając uszkodzenia budynku. W dalszych pismach z 19 lipca 25 lipca 2001 zarząd wspólnoty informował organy nadzoru budowlanego, że inwestor z naruszeniem prawa i lekceważeniem podstawowych zasad praworządności wykonuje prace związane z przebudową lokalu. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2001 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego /data doręczenia 7 sierpień 2001 r./ zarząd wspólnoty rozwinął zarzuty odwołania opisując przebieg postępowania w tej sprawie, akcentując następujące naruszenie prawa: 1/ Pozbawienie właścicieli lokali mieszkalnych oraz współwłaścicieli działki i udziału w częściach wspólnych, udziału w postępowaniu administracyjnym, które wszczęte zostało na ich wniosek zawarty w piśmie z 14 lutego 2001 r. 2/ przeprowadzenie oględzin w dniu 22 marca bez udziału stron postępowania, jakimi byli współwłaściciele budynku. 3/ Prowadzenie przebudowy lokalu bez pozwolenia na budowę oraz jednoznacznej zgody wspólnoty. 4/ Wykonywanie robót budowlanych po wydaniu postanowienia po ich wstrzymaniu oraz poszerzenie ich zakresu przez dobudowę tarasu ze schodami. Wszystkie powyższe naruszenia prawa akceptowane były przez organ nadzoru budowlanego, który ponadto nie reagował na dalszą samowolę inwestorów. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 21 sierpnia 2001 r. /w decyzji podano błędną datę 21.08.2000 r./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Ustosunkowując się do niektórych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że wspólnota mieszkaniowa przedmiotowego budynku w uchwale nr 8 z 18 grudnia 2000 r. wyraziła zgodę na przebudowę przedmiotowego lokalu na lokal użytkowy. Wycofanie tej zgody winno zatem nastąpić również w drodze uchwały. W oględzinach przeprowadzonych 22 marca 2001 r. uczestniczył zarządca wspólnoty Jerzy Ż., co czyni bezzasadnym zarzut pozbawienia mieszkańców udziału w postępowaniu. Przebudowa lokalu będzie realizowana na podstawie projektów sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, a obowiązek naprawienia szkód związanych z przebudową lokalu obciąża inwestorów. Ponadto, pismem z dnia 29 czerwca 2001 r. Biuro Konserwatora Zabytków pozytywnie zaopiniowało projekt przebudowy przedmiotowego lokalu mieszkalnego łącznie z budową schodów. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. D. 6 w G. działająca przez Zarząd wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym art. art. 9, art. 29, art. 40 i art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W załączniku do skargi ponowiono zarzuty odwołania wskazując, że uchwała z 18.12.2000 r. podpisana przez część współwłaścicieli i czterech najemców dotyczyła zgody na adaptację w oparciu o projekt autorstwa Stanisława Sz., po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Projekt ten nie uzyskał zgody konserwatora zabytków. W skardze akcentowano również tę okoliczność, że od udziału w tym postępowaniu wykluczono całkowicie współwłaścicieli nieruchomości, których interesu prawnego dotyczyła przebudowa lokalu połączona z realizacją tarasów, zmianą elewacji i wymianą stolarki zewnętrznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za słuszne. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 pkt 1 Kpa postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzygających w drodze decyzji, powinno toczyć się w myśl zasad ogólnych i przepisów tego kodeksu. Zasady te przewidziane w rozdziale 2 Kpa wymagają aby organy administracji działały na podstawie przepisów prawa /art. 6 - zasada praworządności/, podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7 - zasada prawdy obiektywnej/, udzielały stronom wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków /art. 9 - zasada udzielania informacji/. Organy administracji zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10/. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny strony winien mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Właściciele budynku przy ul. D. 6 w G. tworzą wspólnotę mieszkaniową w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /t.j. Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903 ze zm./. Wspólnota ta nie posiada osobowości prawnej lecz ma zdolność sądową tzn. może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Uprawnienia właścicieli poszczególnych lokali chronione są nie tylko przepisami cyt. ustawy o własności lokali lecz w zakresie nie uregulowanym w niej również przepisami kodeksu cywilnego /por. art. 1 ust. 2 ustawy/. Skoro zatem wspólnotę mieszkaniową stanowi ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a wspólnota nie posiada osobowości prawnej, to przyjąć należy, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym o przebudowę, rozbudowę jednego z lokali połączoną z realizacją na częściach wspólnych tarasów, schodów, zmianą elewacji, może być również właściciel lokalu, który posiada jednocześnie określony udział w częściach wspólnych. Jego interes prawny wynika z prawa własności i jego ochrony. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej inwestorów, którzy bez pozwolenia na budowę przystąpili do przebudowy mieszkania na lokal użytkowy wszczęto na żądanie właścicieli mieszkań podpisanych pod wnioskiem z 14 lutego 2001 r. tj. Lidii M., Izabelli J., i innych. Obowiązkiem organu administracji było zatem zawiadomienie tych osób, które są właścicielami lokali, zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego. /por. art. 61 par. 1 i par. 4 Kpa/ jak również o terminie i miejscu oględzin /por. art. 79 par. 1 i par. 2 Kpa/ oraz wszelkich dalszych czynnościach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym i doręczaniu im wydanych postanowień i decyzji z pouczeniem o prawie wnoszenia środków odwoławczych /por. art. 109 par. 1, art. 127 par. 1 i art. 10 par. 1 Kpa/. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów prawa wyeliminował właścicieli lokali od udziału w postępowaniu w tej sprawie, w którym podjął szereg rozstrzygnięć w drodze postanowień i decyzji mających zasadnicze znaczenie dla ich interesu prawnego. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a w konsekwencji jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Opisany na wstępie uzasadnienia przebieg postępowania administracyjnego narusza również przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Organ I instancji, po wyeliminowaniu stron postępowania od udziału w nim, skoncentrował swoje działania na próbie legalizacji oczywistej samowoli budowlanej inwestorów, którzy w budynku położonym na obszarze oznaczonym symbolem 3.1.8/W1.Z2.7 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W.-C., objętym pełną ochroną konserwatorską, bez pozwolenia na budowę oraz wymaganej prawem zgody konserwatora, przystąpili do przebudowy XIX w. domu mieszkalnego. Ustalenia planu dotyczące wymagań konserwatorskich dla tego terenu obejmują "zachowanie struktury przestrzennej i substancji architektonicznej; bezwzględny priorytet dla wymagań konserwatorskich". Zgodnie z art. 71 ust. 1 cyt. prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez taką zmianę rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi na cele niemieszkalne /art. 71 ust. 2 pkt 1/. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a niezależnie od tego pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, w sytuacji gdy zmiana użytkowania łączyła się z naruszeniem konstrukcji budynku i jego rozbudowy od strony ulicy /taras, wejście/. Szczegółowe zasady udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 72 ust. 1 prawa budowlanego. Przepisy te, pominięte całkowicie przez organy administracji, mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu stwarzającym możliwość legalizacji dokonanej samowoli. Jest bowiem oczywiste, że podmiot, który samowolnie przebudowuje lokal mieszkalny na użytkowy, musi posiadać zarówno budowlaną inwentaryzację wykonanych prac, projekt ich zakończenia oraz wymagane par. 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia uzgodnienia właściwych organów i dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /por. par. 8 ust. 1 pkt 5 i 6 cyt. rozporządzenia/. Wydanie pozwolenia na kontynuację prac związanych z przebudową lokalu wymaga również stwierdzenia zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami /por. par. 10 cyt. rozporządzenia/. Te ostatnie warunki nie zostały uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Oczywiście błędny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż uchwała nr 8 wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowego budynku z dnia 18 grudnia 2000 r. daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu par. 8 pkt 6 cyt. rozporządzenia i art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Uchwała ta wyrażała zgodę warunkową na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr 2 w sposób wskazany w załączniku nr 1 tj. projekcie architektonicznym autorstwa Stanisława Sz. /par. 1/. Zmiana sposobu użytkowania miała nastąpić na podstawie prawem przewidzianych dokumentów /projektu, pozwolenia na budowę/ określających dopuszczalny zakres robót budowlanych /par. 4/. Warunkiem rozpoczęcia prac budowlanych było podpisanie odpowiedniej umowy ze wspólnotą /par. 4 pkt 3/. W sytuacji, gdy inwestorzy rozpoczęli prace budowlane w warunkach samowoli i nie na podstawie projektu określonego w uchwale wspólnoty, to zgodnie z ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 9 kwietnia 2001 r. (...) winni oni przedłożyć dokument stwierdzający prawo do terenu pod budowę, przebudowę schodów zewnętrznych oraz zgodę wspólnoty w formie uchwały na kontynuację robót mających na celu zmianę przeznaczenia ww. lokalu przy uwzględnieniu stanu faktycznego określonego w inwentaryzacji robót budowlanych /por. pkt 4 i 8 tej decyzji/. Zgoda wspólnoty zawarta w uchwale z dnia 18 grudnia 2000 r. dotyczyła innego projektu i nie może być bez zgody współwłaścicieli budynku rozciągnięta na prace będące konsekwencją samowoli budowlanej inwestorów. To znaczy nie może być rozszerzana na inny rodzaj prac i rozwiązań, w tym samowoli budowlanej nie przewidzianej w pierwotnej uchwale, która zakładała ponadto realizację robót w oparciu o pozwolenie na budowę i po uprzednim zawarciu odrębnej umowy. Warunkiem wydania pozwolenia na kontynuację robót budowlanych lub wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie jest przedłożenie przez niego jednoznacznej i podjętej zgodnie z prawem uchwały wspólnoty o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i przebudowy domu. Organ odwoławczy nie dostrzegł również, że skoro przedmiotowy teren objęty jest ochroną konserwatorską, to zgoda konserwatora zabytków zarówno na zmianę przeznaczenia lokalu jak i sposób jego przebudowy /elewacja, schody zewnętrzne, wymiana stolarki, zabudowa tarasu/ winna być dokonana w drodze postanowienia /art. 106 par. 5 Kpa/, które powinno być doręczone wszystkim stronom z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zgoda ta winna się odnosić do konkretnego projektu budowlanego. Nie jest zgodą konserwatora zabytków przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo z dnia 29 czerwca 2001 r. skierowane do jednego z inwestorów, które nie ma charakteru postanowienia w rozumieniu przepisów Kpa i nie zostało doręczone żadnej innej stronie postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że negatywnie opiniując pierwszy projekt przebudowy schodów konserwator zabytków wydał w dniu 14 maja 2001 r. postanowienie oparte na art. 106 Kpa, które doręczono wszystkim stronom przedmiotowego postępowania. W świetle tych okoliczności w dalszym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej inwestorów będzie przedłożenie: - uchwały wspólnoty mieszkaniowej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i jego przebudowy, - ostatecznego postanowienia konserwatora zabytków, o jakim mowa wyżej, - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy administracji będą musiały również szczegółowo wykazać, że zmiana sposobu użytkowania lokalu oraz dokonana przebudowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C.-W. Negatywnie ocenić należy tolerancję przez organy obydwu instancji szczególnego lekceważenia prawa, jaką wykazali inwestorzy, którzy nie tylko samowolnie i wbrew warunkom zgody wspólnoty przebudowali lokal ale nie stosowali się również do nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz kontynuowali te roboty w oparciu o nieostateczną decyzję administracyjną. Prowadzili również prace w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i budynku /rozbiórka ścian nośnych/, których konsekwencją było wystąpienie licznych pęknięć ścian i nie domykanie się drzwi /por. art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego/. W dalszym postępowaniu administracyjnym organy winny stosować obowiązujące przepisy prawa materialnego i postępowania. Zapewnić udział w nim wszystkim stronom, gdyż sama realizacja przedmiotowych prac w opisanych wyżej warunkach nie jest wystarczająca dla akceptacji faktów dokonanych. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1-3 w związku z art. 29 cyt. ustawy o NSA uchylił decyzje organów obydwu instancji orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.