II SA/Gd 331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 21 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania P. i E. D. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z 30 czerwca 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - magazynu materiałów budowlanych wraz z urządzeniami budowlanymi, w G. przy ul. R., działki nr [..]-[..], obręb [..], z dojazdem przez działkę nr [..]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 8 marca 2016 r. P. i E. D. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy w G. przy ul. R. na działce nr [..]-[..] - z dojazdem od działkę nr [..] hali namiotowej w celach magazynowo-usługowych (magazyn materiałów budowlanych bez materiałów sypkich). Opisując kształt inwestycji wskazali na dach dwuspadowy na długości hali o kącie 23°, wykonany z folii plandekowej; wysokość do kalenicy 9,40 m. W związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w tej sprawie, sprzeciw od tej inwestycji złożyły dwie osoby (A.K., drugi podpis nieczytelny), podnosząc, że są właścicielami lokalu przy ul K., a zamierzona inwestycja spowoduje: nasilenie hałasu w związku z dostawami; zwiększenie natężenia ruchu; dojazd będzie odbywał się ul. B., gdzie jest zakaz wjazdu dla pojazdów powyżej 8 ton, obok znajduje się przystanek autobusowy i dwa przejścia dla pieszych; planowana inwestycja sąsiaduje z działkami, na których jest budownictwo jednorodzinne; ul. R. i B. są wąskie i trudne do manewrów; inwestycja zacieni ten lokal i sąsiednie. Sprzeciw o identycznej treści złożyli również :Wspólnota Mieszkaniowa oraz A. i I. K., K. i A. K., H. Z. Sprzeciw wpłynął również od A. i R. S., którzy podnieśli, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., bo działki nr [..]-[..] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową; tereny przy ul. R. mają charakter mieszkaniowy; na działce [..] stoi ich dom a działka [..] służy im jako sad i miejsce rekreacji; planowany budynek ma mieć 360 m2, czyli powierzchnię prawie całej działki; działka [..] wskazana jako dojazd jest przy ul. B. gdzie, staraniem mieszkańców, ograniczono poruszanie się samochodów ciężarowych i jest zakaz wjazdu samochodów powyżej 8 ton. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji argumentując, że nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym formy architektonicznej wiodących obiektów budowlanych położonych na terenie osiedla mieszkaniowego, czyli nie spełnione zostały wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2016, poz.778, ze zm.) dalej ustawa bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając odwołanie Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa. W zakresie kontynuacji danej funkcji na danym terenie, zdaniem Kolegium, mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar realizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza automatycznie bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować ją do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego, w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych. Zgodnie z nim, to od konkretnej sprawy zależy, jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej, celem dokonania analizy. W § 2 ust. 4 ww rozporządzenia wprowadzono termin " obszaru analizowanego", przez który należy rozumieć "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". W definicji "obszaru analizowanego " brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które z działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy. Kolegium wskazało, że rozporządzenie wskazuje jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, które wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Granice maksymalne nie zostały określone, co pozostawia organowi pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni jak i liczby działek sąsiednich, których parametry mają stanowić podstawę ustaleń dla organu. W analizie dołączonej do zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że; -wyznaczono obszar analizowany w odległości min. 3-krotnej szerokości frontu działki; -w części północnej obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z niewielkimi lokalami usługowymi na parterze; -na działce [..], przez którą przebiegać ma dojazd do planowanej inwestycji, znajdują się budynki produkcyjno-magazynowe środków spożywczych i sprzętu elektronicznego; -na pozostałym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ wskazał nadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - działka nr [..] przy ul. B. znajdują się budynki produkcyjno-magazynowe środków spożywczych i sprzętu elektronicznego. Zdaniem organu jest to funkcja stanowiąca wyjątek na obszarze analizowanym. Literalne brzmienie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie, poszukiwanie działki sąsiedniej (dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji). Kolegium wskazało, że pojęcie "działki sąsiedniej" nie zostało w ustawie zdefiniowane, co wywołuje wiele kontrowersji. Nie jest bowiem wprost określone, czy "działką sąsiednią" będzie jedynie ta działka, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, czy też możliwe jest uznanie za sąsiednią działkę położoną w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym, oderwanym od istnienia czy braku wspólnej granicy. Przyjęcie pierwszego rozumienia ograniczałoby prawo inwestora do zabudowy terenu poprzez uniemożliwienie mu wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy teren planowanej inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z inną działką. Kolegium wskazało, za wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 496/10- że poprzez "działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość -inną dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy terenu. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 uznał, że w pojęciu działki sąsiedniej nie chodzi tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, lecz o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości realizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane na korzyść obywatela i jego uprawnień właścicielskich. Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego; organ ją wydający jest zobowiązany dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z prawem. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Kolegium nadto podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień przysługujących osobom trzecim, o czym stanowi art. 63 ust. 2 ustawy. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednakże to uprawnienie zostanie dopiero skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas też dojdzie do uściślania rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzje wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zdaniem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w obszarze analizowanym wyznaczonym w decyzji Prezydenta Miasta znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w formie zabudowy wolnostojącej i szeregowej oraz zabudowa wielorodzinna wraz z terenami rekreacji indywidualnej, infrastruktura techniczna w postaci dróg i miejsc postojowych oraz budynek produkcyjno-magazynowy środków spożywczych i sprzętu elektronicznego. W wyznaczonym obszarze przeważa i dominuje funkcja mieszkaniowa, większa część działek zabudowana jest tego rodzaju zabudową, która powstając przekształca ten obszar w zurbanizowaną część dzielnicy O. Inwestor wnosił o budowę hali namiotowej na materiały budowlane w celach magazynowo-usługowych wykonany z folii plandekowej i płyt warstwowych. Zdaniem skarżącej Wspólnoty przez przepis stanowiący o określeniu wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, rozumie się inwestycje, która nie jest sprzeczna z funkcją podstawową lub też stanowi jej uzupełnienie. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna jako funkcja podstawowa i dominująca w obszarze analizowanym winna być uzupełniana funkcją mieszkaniową lub usługową, ale tylko taką, która zaspakaja podstawowe potrzeby mieszkańców, a swoim działaniem nie stanowi uciążliwości dla funkcji mieszkaniowej oraz jej nie ogranicza. Zatem zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 08.01.2016 r. II OSK 3043/14) w takich przypadkach określenie czy dana funkcja stanowi kontynuację występującą w danym obszarze analizowanym, należy obszar analizowany widzieć jako urbanistyczną całość i zweryfikować czy dopuszczenie konkretnej inwestycji nie kłóci się z danym układem urbanistycznym (wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. II OSK 1204/14). W ocenie skarżącej magazynowanie i sprzedaż materiałów budowlanych nie stanowi usługi zaspakajającej podstawowe potrzeby najbliższych mieszkańców, a co za tym idzie nie stanowi kontynuacji funkcji, jaką jest w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa. Sam fakt, że inwestycja wzbudza liczne protesty mieszkańców, nasuwa przypuszczenie, że wnioskowana funkcja nie może w sposób bezkolizyjny funkcjonować z zabudową mieszkaniową. Ponadto deklaracja inwestora co do budowy hali namiotowej wykonanej z folii plandekowej oraz z płyt warstwowych nie kontynuuje formy architektonicznej z obszaru analizowanego, ponieważ zabudowa istniejąca wykonana jest z materiałów typu cegła, gazobeton, a dachy kryte są blachodachówką oraz dachówką. Reasumując skarżąca wskazała, że wprowadzenie przedmiotowej inwestycji w zurbanizowany obszar mieszkaniowy spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego, a wnioskowana funkcja nie będzie w sposób bezkolizyjny funkcjonować w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1359) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 lutego 2017 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się więc na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Zauważyć jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Tym samym jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone w nim wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione - z urzędu lub na wniosek strony obowiązany on jest przeprowadzić sam uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 609). Jedynie w sytuacji, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy władny jest wówczas skasować decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 95/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 41). W żadnym bowiem razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji SKO wskazało, że wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż odwołujący nie wypełnił jednego z warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu dotyczącego dostępu do tej samej drogi publicznej co najmniej jednej działki sąsiedniej. Jest to jedyne zdanie w zaskarżonej decyzji stanowiące uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Nie poddaje się to twierdzenie pozytywnej kontroli Sądu, bowiem sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest spójna, a wnioski z niej wyprowadzone przez organ I instancji w decyzji omawiającej ustalenia warunków zabudowy logiczne i rzetelnie uzasadnione. Natomiast decyzja organu odwoławczego jest lakoniczna i poza luźnymi uwagami o przesłankach decydujących o spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby prowadzić do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, że wprowadzenie na dzielnicy o dominującej funkcji mieszkaniowej magazynu materiałów budowlanych nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji, ani też nie stanowi dopuszczalnego uzupełnienia funkcji wiodącej. Sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., w istocie uchylając się od ponownego rozpoznania sprawy. Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonania rozpoznania sprawy w trybie postępowania odwoławczego, pozwalających na rzetelną kontrolę zaskarżonej decyzji organu I instancji.