II SA/Gd 3318/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Marta Went po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z 30 września 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 30 września 2002 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta nakazał R. P. rozbiórkę parterowej części budynku o wymiarach 6,95 x 3,30 m dobudowanej od strony podwórka do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazał uporządkowanie terenu po wykonaniu prac rozbiórkowych. Decyzję wydano na podstawie art. 80 ust. 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Prezydent Miasta w dniu 1 sierpnia 2002 r. udzielił B. i R. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w S. Decyzję tę zaskarżyli sąsiedzi B. i R. J. podnosząc m. in., iż planowana rozbudowa została już dokonana w ubiegłym roku, a wydana decyzja zmierza do usankcjonowania samowoli budowlanej. Na podstawie przeprowadzonej przez przedstawiciela organu nadzoru budowlanego kontroli ustalono, iż do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowano w roku 2001, od strony podwórza, nową część budynku o wymiarach rzutu 6,95 x 3,30 m. Rozbudowy dokonano po rozebraniu istniejących wcześniej dwóch przybudówek do budynku. Dobudowana część jest parterowa z dachem jednospadowym pokrytym papą na deskach oraz powiązana jest funkcjonalnie z budynkiem istniejącym – mieści się w niej łazienka i przedpokój, połączony z przedpokojem w budynku mieszkalnym. Ściany dobudówki wykonane są z gazobetonu grubości 24 cm i ocieplone styropianem o grubości 12 cm, zabezpieczonym siatką wklejoną w zaprawę, bez wykończenia wyprawą elewacyjną. Organ wskazał, iż tego typu roboty budowlane wymagają wydania przez właściwy organ pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, natomiast rozpoczęcie wyżej wymienionych prac bez wymaganego pozwolenia w konsekwencji prowadzi do zastosowania trybu określonego w art. 48 powyższej ustawy, czyli do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i R. P.. W uzasadnieniu wskazali, iż w chwili zakupu domu istniała przy nim przybudówka, w której mieściła się łazienka oraz przedpokój. W związku ze złym stanem technicznym tej części budynku, skarżący zdecydowali się na jej remont. Nie była to zatem rozbudowa obiektu, lecz remont, który nie wymagał prowadzenia dziennika budowy i nadzoru właściwego organu. Ponadto wskazali, iż w późniejszym terminie otrzymali całość projektu budowlanego zezwalającego na rozbudowę domu oraz zgodę na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta. Decyzją z dnia 25 listopada 2002 roku, nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż przeprowadzili oni tylko remont przedmiotowego obiektu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że w miejscu, w którym znajduje się dobudowana część, znajdowały się wcześniej dwie przybudówki o kształcie litery L o wymiarach 2,60 m x 5,00 m, których forma i parametry nie odpowiadają obecnie wykonanej części budynku. Architektura rozbudowanej części, jej funkcja użytkowa i wymiary są natomiast zgodne z projektem dołączonym przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę, uchylonego w związku z wcześniejszym jej wykonaniem. W związku z powyższym, w opinii organu, przedmiotowa rozbudowa nowej części budynku mieszkalnego została zrealizowana od podstaw samowolnie. Ponadto organ wyjaśnił, że rozbudowa budynku, zgodnie z art.. 28 ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia w konsekwencji prowadzi do zastosowania trybu z art. 48 cytowanej wyżej ustawy, czyli do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmie uzupełniającym skargę B. i R. P. wnieśli o uchylenie wydanych decyzji. W uzasadnieniu skarżący zarzucili: - naruszenie art. 7, 9, 65 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz nie informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, przez co, z powodu nieznajomości prawa skarżący ponieśli szkody w postaci utraty terminu do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z 9 października 2002 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę; - naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji faktów nieprawdziwych i niepełnych; nieprawdziwe w opinii skarżących jest stwierdzenie, że PINB prowadził postępowanie z urzędu, gdyż prowadził je na wniosek Wojewody. Za niepełne dowody skarżący uważają brak udokumentowania terminu i zakresu przebudowy i remontu; - naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane bowiem w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku (sygn. akt IISA/Gd 2399/98) użyte w art. 48 ustawy sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W opinii skarżących, zaskarżona decyzja narusza wprost to orzeczenie nakazując rozbiórkę całej przybudówki pomimo ustalenia, że przedtem istniała taka przybudówka, w której znajdowała się łazienka, tak jak obecnie. Skarżący zarzucili także organom, iż pominęli możliwość określoną w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis art. 28 w/w ustawy stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Do robót budowlanych ustawa Prawo budowlane zalicza budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Z tych przyczyn za prawidłową uznać należy ocenę organów nadzoru budowlanego, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku wymagały pozwolenia na budowę i ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Z protokołu oględzin jednoznacznie wynika, iż skarżący wykonali rozbudowę budynku, zgodnie zresztą z projektem budowlanym, jednakże wykonali ją zanim decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała walor ostateczności. W świetle tych okoliczności fakt samowoli budowlanej skarżących nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy także, iż dla podjęcia decyzji o rozbiórce podnoszone przez skarżących okoliczności, które spowodowały dopuszczenie się samowoli, tj. trudna sytuacja rodzinna czy uzgodnienie sprawy rozbudowy z sąsiadami, jak również brak świadomości skarżących co do konsekwencji prawnych, nie mają żadnego znaczenia. Odnosząc się do argumentów skarżących zawartych w skardze należy także wskazać, iż w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach, w tym prawidłowości działania organów i wydanych decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę obiektu. Również okoliczność, czy w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie na wniosek czy z urzędu nie ma żadnego znaczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 p.s.a.) stwierdził jednak, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy oraz treści uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, iż dobudowana samowolnie część budynku powiązana jest funkcjonalnie z budynkiem istniejącym. W części tej mieści się łazienka i przedpokój, który połączony jest z przedpokojem w drugiej części budynku. Jak wynika z projektu rozbudowy i protokołu oględzin, po wykonanej samowolnie rozbudowie, mieszkanie skarżących stanowi jedną funkcjonalną całość, a w ścianie wewnętrznej mieszkania oddzielającej część dobudowaną mieści się obecnie tzw. podciąg dla ukrycia instalacji sanitarnych. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji było jednoznaczne ustalenie, czy istnieje techniczna możliwość usunięcia dobudowanej części obiektu bez naruszenia fragmentów ścian istniejących i bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz zachowania innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Należy zauważyć, iż dobudowana część obiektu została wzniesiona w miejsce uprzednio rozebranych przybudówek. Wprawdzie z ustaleń organów wynika, iż forma i parametry przybudówek nie odpowiadały wykonanej rozbudowie to jednak ustalenia te wskazują, iż całość obiektu może być połączona również konstrukcyjnie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki części obiektu winno być precyzyjnie określone w taki sposób, aby decyzja o nakazie rozbiórki mogła zostać wykonana również w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Sądu, w przypadku nakazania rozbiórki części obiektu stanowiącego obecnie połączoną funkcjonalnie część mieszkania organy winny dokonać odpowiednich ustaleń w przedmiocie również prac rozbiórkowych i wyjaśnić, w jaki sposób rozbiórka ma być wykonana. Ograniczenie się w treści decyzji do nakazania uporządkowania terenu po wykonaniu prac rozbiórkowych jest niewystarczające dla prawidłowego wykonania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie wyżej opisanym i zastosuje właściwy tryb postępowania, wynikający z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według aktualnego stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a następnie zmienionego przez art. 1 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zaznaczyć także trzeba, że na mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., art. 48 w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest stosowany także do tych obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i przed tym dniem nie zakończono go decyzją ostateczną. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do wymagań określonych w art. 152 w/w ustawy Sąd określił w wyroku, że zaskarżone decyzje obydwu instancji nie mogą być wykonane.