II SA/Gd 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 7 lipca 2010r. Prezydent Miasta przyznał skarżącemu W. N. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od dnia 15 kwietnia 2010r. do dnia 30 kwietnia 2010r. w wysokości 127,20zł i od dnia 1 maja 2010r. do dnia 30 czerwca 2010r. w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Organ orzekł na podstawie art. 8 ust.1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. b, art. 38 ust.1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust.3 i ust.4, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 104 Kpa. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że W. N. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną i nie uzyskuje żadnego dochodu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ośrodek posiada natomiast ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy finansowej w tej formie. W związku z tym organ przyznał zasiłek okresowy w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym, wynoszącym 477 zł, i dochodem. W. N. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił, że świadczenie zostało przyznane w zaniżonej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2011r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w dniu 15 kwietnia 2010r. Prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe korzystając z pomocy rzeczowej córki. Nie posiada dochodu. W ocenie organu zasadne było przyznanie zasiłku okresowego od 15 kwietnia 2010r. w kwocie 127,20 zł ( 238,50 zł : 30 dni x 16 dni) oraz od 1 maja do 30 czerwca 2010r. w kwocie 238,50zł, a więc dopuszczalnej wysokości zasiłku przewidzianej w art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje względna uznaniowość ograniczona ustawową wysokością najniższego i najwyższego zasiłku. O tym czy zasiłek będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną osoby uprawnionej, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Trzeba mieć na uwadze, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania (państwa i uprawnionego) zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę trudnej sytuacji ( tak WSA w Warszawie w wyroku z 14.-07.2006r., I SA/Wa 603/06). Organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja skarżącego wynikająca z bezrobocia jest bardzo trudna, jednak z w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Organ I instancji działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Pomoc społeczna wspiera wiele osób i rodzin w trudnych sytuacjach życiowych, mimo iż środki finansowe, którymi dysponuje nie są adekwatne do ilości osób potrzebujących. Organ odwoławczy ustalił, że w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w 2010 roku na zasiłki okresowe przeznaczona została kwota 1 212 800 zł. Osób potrzebujących takiej pomocy jest 1366. Stąd też rocznie na jedną osobę przypada kwota 887,85 zł, co oznacza, że jedna osoba średnio przez cztery miesiące otrzymuje zasiłek okresowy w kwocie po 221,96 zł miesięcznie. Organ wskazał przy tym, że przyznanie tego świadczenia, nie wyłącza możliwości ponownego ubiegania się przez skarżącego o pomoc w formach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, podtrzymując zarzuty odwołania dotyczące zaniżenia kwoty świadczenia oraz nieuwzględnienia, że zasiłek okresowy jest przyznawany na takich samych zasadach jak zasiłek stały. Ponowił wniosek o włączenie i przystąpienie prokuratora do postępowania administracyjnego. Nadto zarzucił, że nie uczestniczył w postępowaniu odwoławczym jako strona. Wskazał również, że minimum egzystencji dla osoby samotnej w wieku produkcyjnym w 2009r. wynosiło 445,33 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia przesłanki przewidziane przepisami - art. 8 ust 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004r., Nr 64 poz. 593, ze zm.) do przyznania stosownych świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie jako osoba nie posiadająca żadnych dochodów i bezrobotna. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Z art. 38 ust. 3 pkt 1 wynika natomiast, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być nadto niższa niż 20 zł miesięcznie (ust.4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (ust.6). Z powyższych przepisów wynika, że wysokość zasiłku okresowego ustalona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się – w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie w ust. 3 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, przy czym zgodnie z powołanym przez organ I instancji przepisem art. 147 ust. 7 ustawy od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy. Określenie przez przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Przepis art. 147 zamieszczony został w ustawie o pomocy społecznej w Rozdziale pt. "przepisy przejściowe i końcowe". Natomiast ustawowe przesłanki przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oraz jego wysokość reguluje cytowany wyżej przepis art. 38 ustawy. Oznacza to, że reguły wynikające z art. 38 ustawy mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasiłku okresowego, natomiast przepis art. 147 stanowi regulację gwarantującą wypłatę świadczenia w wysokości dotacji celowej przekazywanej gminom z budżetu państwa. Nadto należy mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust.2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust.3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ramach uznania administracyjnego biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy jak i własne możliwości finansowe organ decyduje, czy i w jakiej wysokości może być on przyznany. Obowiązkiem organu działającego w ramach uznania administracyjnego było więc rozważenie wskazanych w art. 7 K.p.a. przesłanek słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej. A zatem w przypadku, gdy postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a w jej uzasadnieniu zostały wyjaśnione motywy decyzji to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego (zob. wyrok z dnia 13 stycznia 2010r., I OSK 1110/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl) . W świetle dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń dotyczących zarówno środków finansowych, jak też liczby osób oczekujących pomocy bądź tą pomocą objętych, które to zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy, że ustalenia w zakresie uzależnienia wysokości przyznanego zasiłku od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób wymagających wsparcia nie są dowolne. Ustalenia te bowiem znajdują potwierdzenie w informacjach o wielkości środków przyznanych i przeznaczonych na zasiłki okresowe i celowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej otrzymał na wypłatę zasiłków okresowych jedynie środki finansowe z budżetu państwa, a więc w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy, a wynoszącej 50%. Nie otrzymał natomiast żadnych środków z budżetu miasta na przyznawanie zasiłków okresowych w wysokości przekraczającej minimum ustawowe z art. 38 ust. 3 ustawy. Kwota jaką dysponował Ośrodek na zasiłki celowe w 2010 roku wynosiła 1.212.800 zł. Pomocy tego rodzaju wymagało natomiast 1366 osób. Stąd też na cały rok na jedną osobę przypadała kwota 887,85 zł. To zaś oznacza, że w 2010 roku jedna osoba mogła otrzymywać zasiłek okresowy przez cztery miesiące w kwocie po 221,96 zł miesięcznie Uwzględniając te ustalenia stwierdzić należy, że organ pomocy społecznej przy wydawaniu decyzji miał na uwadze ograniczoną ilość środków finansowych oraz ilość osób wymagających pomocy. Powyższe dane wskazują, że środki na pomoc społeczną są tak niewystarczające, że nie pozwalają na udzielenie skarżącemu wsparcia w wyższej wysokości niż wynikająca z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego miały podstawy do przyznania skarżącej zasiłku okresowego tylko w minimalnej wysokości. Nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Stanowisko swoje uzasadniły w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowo przy tym zostało przyznane przedmiotowe świadczenie od dnia 15 kwietnia 2010r. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2010r. skarżący został uznany za osobę bezrobotną z dniem 15 kwietnia 2010r. Skarżący nabył zatem uprawnienie do zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia dopiero od dnia 15 kwietnia 2010r. To zaś powoduje, że nie można było przyznać tego świadczenia za cały miesiąc, w którym został złożony wniosek, a jedynie za okres od dnia 15 kwietnia 2010r. Kwota 127, 20 zł została obliczona zgodnie z cytowanym wyżej art. 106 ust.3. W ocenie Sądu nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu i nie jest zrozumiały zarzut dotyczący braku udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Skarżący otrzymał bowiem wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego, od której zresztą skutecznie wniósł skargę do tutejszego Sądu. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego o istnieniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 kpt 4 Kpa. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 Kpa prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Brak udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym pozostaje jednakże bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanego przez organ administracji rozstrzygnięcia, której to jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w granicach uznania administracyjnego, jakie pozostawia organowi ustawa o pomocy społecznej w kwestii wysokości zasiłku okresowego i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.