II SA/Gd 3329/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA: Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: WSA Jania Guść as. WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 listopada 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżona decyzję oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G 10 (dziesięć) zł. na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 listopada 2000 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 19 września 2001 r. nr [...] nakazującą W. i W. W. wykonanie rozbiórki budynku garażowego przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, naruszył art. 77 § 1 k.p.a., gdyż ponownie rozpatrując sprawę po jej uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia 18 lipca 2000 r. nr[...] , nie przeprowadził ponownej wizji lokalnej mającej na celu wyeliminowanie rozbieżności w ustaleniu stanu faktycznego, tj. wymiarów przedmiotowego obiektu, funkcji jaką pełni oraz okresów jego budowy. Tym samym nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stwierdził również, że organ I instancji nie udowodnił, iż rozbudowa budynku mieszkalnego o część garażowo-gospodarczą spowodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadmienił, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało także w sprawie budowy drewnianej szopy i w tym zakresie uchylona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i Z. D. podnosząc, że organ odwoławczy nie podważył ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonał jedynie odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżących taka sytuacja nie upoważniała organu II instancji do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazali również, że sprawa po raz drugi została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia z tych samych przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy -wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest zaskarżone rozstrzygnięcie i postępowanie, w którym zostało ono wydane. Oceniając niniejszą decyzję organu odwoławczego stwierdzić należy, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować przepis art. 136 k.p.a. celem wyeliminowania wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, czy z przyczyn określonych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ten rodzaj decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które określone zostały w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Tym samym możliwość wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej istnieje tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby wątpliwości, które organ ten powziął, mimo zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie mogły zostać wyjaśnione przez ten organ w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym w trybie art. 136 k.p.a., którego treść nie została w ogóle wzięta przez organ odwoławczy pod uwagę. Sąd stwierdza, że rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające organu I instancji dotknięte było niewielkimi brakami, które z powodzeniem można było uzupełnić postępowaniu odwoławczym. Winien więc je uzupełnić organ odwoławczy, który wskazał na potrzebę przeprowadzenia wizji lokalnej celem ustalenia wymiarów przedmiotowego obiektu, funkcji jaką pełni oraz okresów jego budowy. Przeprowadzenie tego rodzaju, a przede wszystkim zakresu czynności bez wątpienia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i nie stanowi, w ocenie Sądu, dostatecznych przyczyn, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji celem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto, organ odwoławczy wskazując konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości równocześnie nie wykazał, aby przeprowadzenie tego dowodu stanowiło "znaczną część postępowania" wyjaśniającego i wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego. Nie jest trafna zatem podniesiona w udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę argumentacja, iż przeprowadzenie postępowania uzupełniającego we własnym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w granicach zakreślonych uprawnieniami organów I i II instancji. Ponadto, Sąd zważył, że takie działanie organu administracji narusza gwarantowane obywatelowi prawo do szybkiego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Organy administracji mają obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i w tym celu powinny posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji. Niewątpliwie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy z uwagi na zakres koniecznych do przeprowadzenia w dodatkowym postępowaniu czynności o charakterze wyłącznie uzupełniającym organ odwoławczy ma uprawnienia do ich przeprowadzenia lub też może zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji bez konieczności uchylania decyzji stanowi naruszenie ww. zasady postępowania administracyjnego - prowadzi bowiem do niczym nieuzasadnionego wydłużenia terminów załatwienia sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że kwestia budowy drewnianej szopy w warunkach samowoli budowlanej była wyjaśniana przez organ I instancji, co potwierdza załączone do akt sprawy pismo z dnia 21 lipca 1999 r. Nr[...]. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sadowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.).