II SA/Gd 333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi L. G. i P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. L. G. i P. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 27 marca 2019 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...], w miejscowości K., gmina K., prowadzonych przy budowie zbiornika wodnego o nieregularnych wymiarach – długość 98 m szerokość 24 m ÷ 31 m, i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia organowi wskazanych w postanowieniu dokumentów związanych z samowolnie zrealizowanym po 2010 r. ww. zbiornikiem wodnym o wskazanych wymiarach. Odpisy postanowienia wraz z uzasadnieniem oraz prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia zostały wysłane każdemu ze skarżących i po pierwszej awizacji zostały odebrane w urzędzie pocztowym w dniu 9 listopada 2018 r. przez L. G. W dniu 18 marca 2019 r. w siedzibie organu pierwszej instancji skarżący osobiście złożyli zażalenie od postanowienia z dnia 7 listopada 2018 r. Postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. WINB stwierdził uchybienie przez strony terminu do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie termin do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia PINB, który rozpoczął swój bieg z dniem doręczenia stronom odpisów postanowienia w placówce operatora pocztowego, upłynął w dniu 16 listopada 2018 r. Tymczasem przedmiotowe zażalenie zostało złożone osobiście przez strony w dniu 18 marca 2019 r., a zatem po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na dokonanie tej czynności procesowej. Jednocześnie strony nie zwróciły się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, ani nie wskazały żadnych okoliczności, które uniemożliwiły im wniesienie zażalenia w zakreślonym terminie. W skardze skarżący wnieśli o umożliwienie im ponownego rozpoznania odwołania pod względem merytorycznym przez organ drugiej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że przy tak ważnej sprawie, gdzie inwestorom grozi ogromna kwota opłaty legalizacyjnej, termin 7 dni na wniesienie zażalenia jest niewykonalny. Ponadto strony odniosły się do merytorycznej treści postanowienia organu pierwszej instancji wskazując, że rozstrzygnięcie to zawiera wiele nieprawdy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Skargę wniesiono na postanowienie WINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących zażalenia od postanowienia PINB z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na terenie działki nr [...], przy budowie zbiornika wodnego oraz nałożenia obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów. Ocena sądu w niniejszej sprawie dotyczyła zatem wyłącznie prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia aktu organu pierwszej instancji, bez kontroli legalności zaskarżonego zażaleniem rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego były przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w art. 141 § 1 k.p.a. ustawodawca precyzuje, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponadto, zażalenie przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czyli w tych przepisach, które regulują daną dziedzinę administracji, jak w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2019 r., poz. 1166), który miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2). Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a zatem omawiany środek zaskarżenia wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji (art. 144 w związku z art. 129 § 1 k.p.a.). Kwestie związane z doręczaniem pism w postępowaniu administracyjnym określone zostały w rozdziale 8 działu 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 39 k.p.a. organ doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, aa gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Następnie według art. 43 k.p.a. doręczenie przesyłki może być dokonane nie tylko do rąk adresata, ale również – w razie jego nieobecności - innym osobom, w tym dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z kolei w sytuacji braku możliwości dokonania doręczenia bezpośrednio adresatowi, a w dalszej kolejności osobom, o których mowa w art. 43 k.p.a. znajduje zastosowanie art. 44 k.p.a. Przepis ten stanowi, że operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1). Zgodnie z § 2 przepisu art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Skutki niepodjęcia przesyłki w ww. terminie ustawodawca określił w § 4 przepisu wskazując, że z upływem ostatniego dnia okresu, na który pismo zostało złożone w placówce operatora pocztowego, doręczenie uznaje się za dokonane, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podkreślić trzeba, że uznanie doręczenia w opisanym trybie za skuteczne jest możliwe w sytuacji, gdy wszystkie czynności opisane w art. 44 k.p.a. wykonano prawidłowo, tzn. pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, a w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi wynikające zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Ponadto, dla skuteczności doręczenia niezbędne jest stwierdzenie, że zwrotne potwierdzenie odbioru zostało prawidłowo wypełnione i nie budzi wątpliwości. W związku z doniosłymi skutkami procedury określonej w art. 44 k.p.a., oba zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w placówce pocztowej powinny być potwierdzone wyraźnymi, niebudzącymi żadnych wątpliwości, adnotacjami doręczyciela, że powiadomił adresata o przesyłce. W szczególności istotne jest, aby doręczający, który nie zastał adresata, poinformował go próbie doręczenia wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, a zawiadomienie to pozostawił w skrzynce pocztowej adresata. Wymogi te wypływają wprost z treści § 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych. Ponadto, informacje umieszczone na tzw. awizo powinny być znaleźć się również na zwrotnym potwierdzeniu odbioru lub na kopercie zawierającej przesyłkę, której dotyczy doręczenie i zostać opatrzone podpisem osoby dokonującej próby doręczenia. W ocenie sądu w niniejszej sprawie wszystkie te wymogi zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy próba doręczenia przesyłek zawierających postanowienie PINB z dnia 7 listopada 2018 r. została podjęta w dniu 8 listopada 2018 r. Ze względu na niemożność osobistego doręczenia przesyłek adresatom, doręczyciel pozostawił przesyłki w placówce operatora pocztowego na okres 14 dni, zawiadamiając o tym fakcie skarżących, wskazując miejsce i termin odbioru przesyłek, a także datę podjęcia próby doręczenia. Okoliczności te potwierdza treść informacji umieszczonych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru rzeczonych przesyłek, a prawidłowość tych czynności nie budzi wątpliwości sądu, jak również nie są one kwestionowane przez skarżących. W konsekwencji tego zawiadomienia, już następnego dnia, 9 listopada 2018 r., przesyłki skierowane do P. G. i L. G. zostały odebrane osobiście w placówce operatora pocztowego przez skarżącą, o czym świadczą podpisy skarżącej na obu zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek. Także ta okoliczność nie została przez oboje skarżących zakwestionowana. Wobec tego należy uznać, że doręczenie postanowienia PINB zostało prawidłowo dokonane w dniu 9 listopada 2018 r. w odniesieniu do obojga skarżących. Data doręczenia przesyłek wyznacza następnie początek biegu terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia PINB, który wynosił 7 dni, o którym też zobowiązani zostali prawidłowo pouczeni przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Z uwagi na prawidłowe ustalenia w zakresie daty doręczenia stronom aktu, który został przez nie zaskarżony przyjąć trzeba, że termin na wniesienie zażalenia upłynął w dniu 16 listopada 2018 r. Jest niesporne, że przedmiotowe zażalenie zostało złożone w dniu 18 marca 2019 r., a zatem 4 miesiące po upływie terminu przewidzianego przez ustawodawcę. W tym okresie skarżący ani nie kwestionowali prawidłowości doręczenia im postanowienia, ani też nie zwracali się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. W takich okolicznościach sprawy organ drugiej instancji, w pierwszej kolejności przeprowadzając kontrolę terminowości złożenia środka zaskarżenia, wobec dostrzeżenia uchybienia w tym zakresie, musiał orzec o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, co też prawidłowo uczynił WINB w kontrolowanym postanowieniu z dnia 27 marca 2019 r. Odnosząc się do zarzutu skargi, że termin 7 dni na wniesienie zażalenia w tak poważnej sprawie jest zbyt krótki należy wskazać, że termin ten jest terminem ustawowym, wynikającym wprost z przepisów, tj. art. 141 § 2 k.p.a. i w związku z tym nie podlega skróceniu czy wydłużeniu przez organ, a także nie zależy od przedmiotu postanowienia i wagi sprawy, w której wnoszone jest zażalenie. Mając to na uwadze sąd uznał, że organ odwoławczy należycie przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zachowania terminu do wniesienia zażalenia, czyniąc zadość wymogom wskazanym w art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia w tym zakresie doprowadziły następnie do prawidłowych wniosków, że zażalenie złożone osobiście dniu 18 marca 2019 r. wniesiono po upływie terminu na dokonanie tej czynności procesowej. Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, ani kontrola przeprowadzona przez sąd w niniejszym postępowaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.