II SA/Gd 3335/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2000 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Zarząd Gminy decyzją z dnia 15 listopada 1999 r., na podstawie art. 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) w związku z § 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej orzekł o: 1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości dziewięćset złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność J. i Z. małż. L., tj. działki nr [...], o powierzchni 1100 m2, położonej w S. (KW Nr [...]), spowodowanej budową kolektora kanalizacyjnego i oczyszczalni ścieków 2. zobowiązaniu małżonków L. do wniesienia przedmiotowej opłaty jednorazowo, pod rygorem naliczenia ustawowych odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w listopadzie 1997 r. zakończono w S. budowę oczyszczalni ścieków wraz z kolektorem głównym, co stworzyło warunki do podłączenia nieruchomości maż. J. i Z. L. do tych urządzeń. Stosownie do art. 144 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Małżonkowie L. nie wnieśli żadnych opłat z tytułu budowy wskazanych wyżej urządzeń infrastruktury. Opisaną w podstawie rozstrzygnięcia Uchwałą Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 1999 r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 %. Rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z załączonym do akt sprawy operatem szacunkowym, określił wzrost wartości nieruchomości małż. L. z tytułu wybudowania sieci kanalizacyjnej o 1800 zł. Należna więc z tego tytułu opłata adiacencka wynosi 900 zł. Organ administracji wskazał również, że skoro właściciele działki nr [...] nie złożyli wniosku o rozłożenie spłaty opłaty adiacenckiej na raty, to są zobowiązani do uiszczenia jej jednorazowo. J. i Z. małż. L. wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucili, że zostali pozbawieni możliwości składania wyjaśnień oraz zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w celu wykonania wyceny ich nieruchomości, której dokonano bez ich udziału. Wskazali, że decyzja jest sprzeczna z uzgodnieniami zawartymi przez nich z gminą przed rozpoczęciem budowy kolektorów i przykanalików. Treść tych uzgodnień określona jest w oświadczeniach właścicieli gruntu, które to oświadczenia były podstawą do wydania pozwolenia na budowę kolektorów ściekowych w S. Odwołujący się wskazywali również, że przyłącze wykonane na terenie ich nieruchomości nie odpowiada warunkom określonym w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, że wybudowano dodatkowo studzienkę rewizyjną oraz nie sporządzono inwentaryzacji geodezyjnej tego przyłącza. Przyłącze przeprowadzono niezgodnie z projektem przez ich szambo bezodpływowe i nie określono, kto ma odpowiadać za stan techniczny tego przyłącza na poszczególnych odcinkach. W ocenie właścicieli nieruchomości sposób realizacji tego przyłącza na ich działce nosi cechy samowoli budowlanej inwestora, czyli Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 listopada 2000 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 – 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyższego stopnia wskazał, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust 1 ustawy zarząd gminy może w decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo, po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w listopadzie 1997 r. zakończona została budowa oczyszczalni ścieków, która wraz z kolektorem głównym stworzyła warunki do podłączenia nieruchomości małż. L. do tych urządzeń, to zobowiązani oni byli do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Opłata ta ustalona została zgodnie z przepisami ustawy oraz Uchwały Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 1999 r., która określiła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50 %. Wartość nieruchomości (wzrost jej wartości), ustalono na podstawie wyceny sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę w październiku 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że pozostałe zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione, gdyż nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. J. i Z. małż. L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust 1 i 2 oraz art. 146 ust 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisów Prawa budowlanego oraz konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Powołali się również na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina nie stworzyła prawnych warunków do podłączenia ich posesji do kanalizacji zbiorczej, gdyż do czasu wniesienia odwołania nie odebrano żadnych przyłączy i kolektorów w S. O tym, że inwestor nie dopełnił obowiązku prawnego odbioru kolektorów świadczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego z 20 września 2000 r. W ocenie skarżących wykonanie przyłączy kolektorów do ich nieruchomości nastąpiło bez odpowiednich projektów, tj. w warunkach samowoli budowlanej, na co nie wyrażają oni zgody. Skarżący wywodzili, że organ odwoławczy nie zebrał wszystkich istotnych w sprawie dowodów, a w szczególności: 1. protokołu odbioru kanalizacji w S. 2. protokołu odbioru przyłączenia ich posesji do kanalizacji zbiorczej 3. oraz pism zawierających ustalenia z nimi, jako właścicielami nieruchomości, w zakresie dotyczącym uzyskania zezwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji Właściciele nieruchomości akcentowali tę okoliczność, że nie istnieje żaden dokument potwierdzający wykonanie przyłącza kanalizacji zbiorczej do ich posesji zgodnie z wymaganiami Prawa budowlanego. Gmina odstąpiła od ustaleń zawartych z właścicielami gruntów w zakresie dotyczącym ich zgody na udostępnienie gruntów dla tej inwestycji. Skarżący wskazywali, że naruszono ich prawo własności przez budowę bez ich zgody przedmiotowego kolektora, w warunkach samowoli budowlanej na ich nieruchomości. Powoływali się również na to, że w toku realizacji inwestycji nie traktuje się wszystkich mieszkańców na równych zasadach, a ponadto gmina uprawniona do stanowienia prawa miejscowego sama tego prawa nie przestrzega. Podniesiono również zarzut, że dotychczas nie wprowadzano opłat adiacenckich z tytułu wykonywania innych inwestycji w gminie, a opłatę z tytułu wykonania kolektora kanalizacji zbiorczej wprowadzono pomimo odmiennego stanowiska uchwały zebrania wiejskiego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącym, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zaskarżoną do Sądu decyzją jest wyłączenie zagadnienie dotyczące obowiązku oraz wysokości opłat adiacenckich, jakie zobowiązani są ponosić właściciele nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy działu III rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543). Stosownie do art. 143 ust 1 ustawy przepisy rozdziału 7 dotyczące udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Jest to konsekwencją regulacji prawnych zawartych w innych przepisach, z których wynika, że obowiązek wybudowania i utrzymywania urządzeń użytku publicznego obciąża właściwe organy państwa określone w ustawach (np. w ustawie o drogach publicznych, prawo energetyczne, prawo wodne) albo gminę, powołaną do zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych (por. art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym). Koszty tych zadań ustawodawca, na podstawie przepisów ustawy, rozkłada na podmioty odnoszące korzyści z faktu rozbudowy infrastruktury technicznej. Jedną z tych korzyści jest wzrost wartości nieruchomości wynikający z podłączania jej do urządzeń infrastruktury technicznej. W art. 143 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto normatywną definicję pojęcia "budowa urządzeń infrastruktury technicznej", przez które rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W procesie inwestycyjnym związanym z budową urządzeń infrastruktury technicznej mają zastosowanie również przepisy innych ustaw, tj. obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która regulowała kwestie dotyczące ustalania lokalizacji inwestycji zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, która reguluje kwestie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz uzyskaniem prawa użytkowania tych urządzeń po zakończeniu i odbiorze robót budowlanych. W toku realizacji inwestycji mogą mieć również zastosowanie przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności poprzez wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń infrastruktury publicznej (por. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przedstawione wyżej wyjaśnienia dotyczące stanu prawnego związane są z treścią zarzutów odwołania i skargi, w których skarżący domagają się uczynienia przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zagadnień dotyczących prawidłowości realizacji kolektora sanitarnego w świetle warunków pozwolenia na budowę oraz warunków technicznych. Zarzuty skargi dotyczą również prawidłowości wykonania przykanalików oraz kwestii cywilnoprawnych, jakimi są ustalenia (porozumienia, umowy) zawarte pomiędzy Gminą, jako inwestorem, a właścicielami nieruchomości w zakresie wyrażenia zgody na realizację tej inwestycji na ich terenach. Wszystkie przedstawione wyżej kwestie mogą być wyłączeni przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych toczących się przed organami właściwymi w sprawach pozwoleń na budowę, tj. obecnie starostą powiatu w zakresie udzielania tych pozwoleń bądź Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w zakresie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, bądź ewentualnej samowoli budowlanej. Natomiast spory na tle wykonywania umów (porozumień), w których strony określiły warunki udostępnienia nieruchomości dla tej inwestycji, zgodnie z zasadą określoną w art. 2 § 1 k.p.c. mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby do udostępniania nieruchomości skarżących dla tej inwestycji wydawano decyzję opartą na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 144 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenia na rzecz gminy opłat adiacenckich. W przypadku odmowy dobrowolnego uczestnictwa w tych kosztach zarząd gminy może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo, po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (por. art. 145 ust 1 ustawy). Tylko tej kwestii dotyczy zaskarżona decyzja. Stosownie do art. 145 ust 2 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Określenie od dnia urządzenia lub modernizacji drogi oznacza, iż dokonano końcowego odbioru prac związanych z jej wykonaniem oraz udzieleniem pozwolenia na użytkowanie drogi. Natomiast wykładnia drugiego zdania art. 145 ust 2 ustawy, zawierającego zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 4/00, w której przyjęto, że zwrot ten oznacza – w przypadku urządzania kanalizacyjnego – wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia (por. ONSA z 2000/4/143). Podzielając poglądy wyrażone w tej uchwale wskazać należy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących spełnione zostało ustawowe wymaganie "stworzenia warunków do podłączenia ich nieruchomości do urządzania kanalizacyjnego". Skarżący przyznali w skardze, że kolektor sanitarny wraz z przyłączami został wykonany na ich nieruchomości. Czyni to oczywiście bezzasadnym zarzut, iż nie stworzono im możliwości podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanego kolektora sanitarnego odprowadzającego nieczystości do oczyszczalni ścieków. Jak wskazano wyżej sprawa prawidłowości wykonania przykanalików oraz wykonania ich dokumentacji geodezyjnej powykonawczej jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące tego, ze ustaleniu opłaty adiacenckiej sprzeciwiło się zebranie wiejskie, oraz że nie pobierano w przeszłości opłaty z tytułu wykonywania innych inwestycji w gminie. Zarzuty te nie łączą się z przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bądź nie mają w niej znaczenia, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas art. 145 § 1 ustawy o ustaleniu opłaty adiacenckiej decydował wyłączenie zarząd gminy w drodze decyzji. Stosownie do art. 146 ust 1 ustawy ustalenia i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową określonego urządzenia infrastruktury technicznej, przy czym wysokość tej opłaty nie może wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala Rada Gminy w drodze uchwały (por. art. 146 ust 2 ustawy). Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust 3). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego wyceny nieruchomości stanowiącej własność J. i Z. L., położonej w S. W operacie tym, sporządzonym zgodnie z wymaganiami określonymi w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), wskazano szczegółowo przedmiot wyceny, jej cel, podstawy prawne szacunku oraz źródła informacji, które były podstawą jej dokonania. W danych dotyczących nieruchomości prawidłowo ustalono jej stan prawny, położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uwzględniono dane z rejestru gruntów, a sama wycena poprzedzona została oględzinami nieruchomości oraz badaniem i analizą lokalnego rynku nieruchomości. W świetle przytoczonych wyżej ustaleń oraz przepisów prawa bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne, a wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący ustalone oraz uwzględnione przy wydaniu decyzji. Z załączonej do skargi decyzji PINB z dnia 20 września 2000 r. wynika wyłącznie ta okoliczność, że w toku realizacji przedmiotowego kolektora sanitarnego wraz z przyłączami wykonanymi faktycznie w mieście S. dokonano odstępstwa od warunków pozwolenia na jego budowę. Z tej przyczyny nałożono na inwestora obowiązek inwentaryzacji wykonanych robót z przyłączami oraz uzgodnienia tej kwestii z podmiotami wskazanymi w decyzji. W sprawie jest bezsporne, że kolektor został uruchomiony i odprowadza ścieki z nieruchomości położonych na terenie S. Okoliczność tą potwierdza protokół znajdujący się na karcie 4 akt sprawy. Z akt organu I instancji wynika również, że skarżący, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (karta 1), że poinformowano ich o prawie zgłaszania stosownych dowodów, składania wyjaśnień, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiadania się co do jego treści. Ponadto małż. L. poinformowani zostali o prawie domagania się rozłożenia spłaty opłaty adiacenckiej na roczne raty do 10 lat (karta 2). Kolejnym pismem z 28 października 1999 r. organ I instancji poinformował skarżących o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, wyjaśnił, że geodezyjna dokumentacja powykonawcza zostanie wykonana kompleksowo po realizacji całego zadania, celem minimalizacji kosztów, wskazał również, że przyłącze kolektora sanitarnego do ich nieruchomości zostało wykonane w całości na koszt gminy (karta 6). W toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracji, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania, udzielały skarżącym informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zapewniały im udział w postępowaniu oraz informowały o prawie zgłaszania dowodów oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy w każdym stadium postępowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.