II SA/Gd 334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi U. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. W piśmie z 16 września 2013 r. L. I. T., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. W. 14 o powierzchni 0,0656 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 września 1991 r. nr [...] dotyczącej przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą Miasta. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że ww. nieruchomość została zakupiona 7 sierpnia 1922 r. przez ojca wnioskodawczyni – I. F. Wnioskodawczyni jest jedyną spadkobierczynią zmarłego ojca i domaga się zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa z naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni napisała, że przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie wniosku z 2 kwietnia 1975 r. i zaświadczenia Urzędu Miejskiego z 10 lutego 1975 r. Jednakże, w ocenie wnioskodawczyni brak jest dokumentów, stanowiących podstawę ww. wniosku, co wyklucza możliwość wskazania tytułu i podstawy prawnej, na mocy której nastąpiło przejęcie własności przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 26 listopada 2013 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawczyni, Kierownik Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Urzędu Miejskiego napisał, że po zapoznaniu się ze wszelką dokumentacją dotyczącą ww. nieruchomości nie znajduje podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierczyni dawnego właściciela, a więc na rzecz L. I. T.. Powyższe pismo z 26 listopada 2013 r. U. B. potraktowała jako decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości i wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W szczególności odwołująca zarzuciła wydanie decyzji wobec osoby zmarłej i naruszenie zasad postępowania administracyjnego w związku z jej wydaniem. W postanowieniu z 31 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 127 § 1 k.p.a., art. 104 oraz art. 107 k.p.a., stwierdzając że odwołanie składa się od aktów administracyjnych, jakimi są decyzje administracyjne, które powinny spełniać wymogi art.107 § 1 i 3 k.p.a. Stosownie zaś do treści art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie i orzecznictwie przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Wymogi formalne decyzji określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym do niezbędnych elementów decyzji należy: oznaczenie organu, data wydania decyzji, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Kolegium podkreśliło, że nie wszystkie z wymienionych elementów decyzji mają charakter równie istotny. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przede wszystkim zaś należy skonfrontować treść pisma z normą art. 107 § 1 k.p.a., bowiem to ten przepis determinuje kształt decyzji od strony formalnej. Tylko łączne wystąpienie wszystkich z ww. składników sprawia, że zachodzi możliwość potraktowania pisma jako władczego rozstrzygnięcia organu a brak któregokolwiek z powyższych elementów uniemożliwia uznanie, że dane pismo jest decyzją. Dalej Kolegium argumentowało, że jednym ze szczególnie istotnych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie o istocie zgłoszonego żądania. W rozstrzygnięciu organ musi się wypowiedzieć w zakresie merytorycznej zasadności żądania strony. Musi więc uzewnętrznić rezultat merytorycznego badania wniosku strony. Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Oceniając pismo z 26 listopada 2013 r. w oparciu o ww. kryterium Kolegium uznało, że brak zawarcia w piśmie czytelnego rozstrzygnięcia organu sprawia, że nie może ono być uznane za decyzję administracyjną. Sama już bowiem definicja decyzji, jako władczego rozstrzygnięcia organu administracji, wskazuje na to, że rozstrzygnięcie jest koniecznym elementem tego aktu prawnego. W piśmie tym nie rozstrzygnięto sprawy co do jej istoty ani w całości ani w części; nie kończy ono także sprawy w danej instancji. Nie dokonano władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony, co jest warunkiem uznania pisma za decyzję administracyjną. Pismem tym nie odmówiono ani nie dokonano zwrotu przedmiotowej nieruchomości; jedynie poinformowano pełnomocnika strony o tym, że Kierownik Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego nie znalazł podstaw do zwrotu nieruchomości. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że Prezydent Miasta nie dokonał autorytarnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego, która zgodnie z jej dyspozycją znajdowałaby w sprawie zastosowanie. Przepisów, z których normę taką można by wyprowadzić, nie przywołano ani w treści pisma z 26 listopada 2013 r. ani w treści wniosku strony czy też jej odwołaniu. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła U. B. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 7 – 10 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuznanie, że organ I instancji dopuścił się w sprawie naruszenia naczelnych zasad postepowania administracyjnego oraz art. 104 k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności odwołania zgłoszonego przez skarżącą, art. 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także art. 156 § 1 pkt 2 i 4 poprzez nieuwzględnienie okoliczności nieważności wydanej decyzji, 2) przepisów prawa materialnego – art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że organ rozpoznający sprawę w I instancji nie rozpoznał jej w formie decyzji, administracyjnej a jedynie skierował do wnioskodawczyni "pismo informacyjne" oraz poprzez uznanie, że pismo z 26 listopada 2013 r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji. Wskazując na powyższe, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej to postanowienie decyzji z 26 listopada 2013 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi U. B. wyjaśniła, że jest jedyną spadkobierczynią L. I. T., zmarłej 3 października 2013 r. (jej córką). Do skargi załączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z 21 stycznia 2014 r. o sygn. I Ns 483/13. Następnie w skardze napisano, że w istocie pismo z 26 listopada 2013 r. stanowi decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, a więc zawiera rozstrzygnięcie o braku uprawnienia strony, a jego podstawą prawną jest art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że skoro wniosek skarżącej dotyczył zwrotu nieruchomości, a organ odpowiada, że nie widzi podstaw do tegoż zwrotu-w istocie orzeka odmownie o przedmiocie złożonego wniosku. O istocie decyzji administracyjnej przesądza przede wszystkim jej treść a nie forma, czy nazwa aktu. Konieczność wydania decyzji administracyjnej w sprawie wywołanej wnioskiem L. I. T. z 16 września 2013 r. determinuje przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w szczególności nie dopuszcza orzeczenia o tym wniosku z formie "pisma informacyjnego". Skarżąca zarzuciła również nieważność decyzji organu I instancji z 26 listopada 2013 r. wobec skierowania jej do osoby nieżyjącej – L. I. T. zmarła bowiem 3 października 2013 r. Konsekwencją uznania, że pismo z 26 listopada 2013 r. nie jest decyzją administracyjną jest pogwałcenie wszelkich zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 6 – 10 k.p.a., w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także naruszenie art. 107 k.p.a., dotyczącego formy i treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zdaniem skarżącej, te uchybienia skutkować powinny wyeliminowaniem wadliwych rozstrzygnięć obu instancji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W piśmie z 5 czerwca 2014 r. zatytułowanym "replika na odpowiedź na skargę" skarżąca podtrzymała i dodatkowo uzupełniła zaprezentowane wcześniej swoje stanowisko w sprawie, a także wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism skarżącej do organu oraz organu do niej z 17 kwietnia 2014 r., 6 maja 2014 r., 12 maja 2014 r. i 20 maja 2014. Pisma te załączono do akt sprawy. Ponownie podkreślono, że zapisu "nie widzi podstaw do zwrotu" nie sposób inaczej odczytywać jak stwierdzenie odmowy zwrotu. Podniesiono nadto, że żaden przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, nawet podstawa prawna ujęta w żądaniu nie jest wiążąca dla organu. Zarzucono naruszenie przez organ zasad postępowania, które nakładają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na jej prawa i obowiązki. Z tej przyczyny powoływanie się przez organ na brak wskazania przepisów stanowiących podstawę żądania zawartego we wniosku z dnia 16 września 2013r. narusza zasady postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(tj. Dz. U. z 2012r., poz. 272 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie albo rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Referatu Stanów Prawnych Nieruchomości Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego z dnia 16 września 2013r. Podstawą prawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 kpa w związku z art. 127 §1 i art. 104 kpa, stanowiące o wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, albowiem nie doszło w sprawie, wbrew zarzutom skargi, do wydania decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z powołanym przez Kolegium przepisem art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia. Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania zachodzi m.in. wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy zaskarżone pismo z dnia 26 listopada 2013r. spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego jakim jest decyzja. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie Kierownik Referatu Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości nie wydał decyzji administracyjnej, lecz jedynie poinformował skarżącą, że aktualnym właścicielem nieruchomości położonej w G., przy ul. W. 14 jest Gmina Miasta oraz że po zapoznaniu się z dokumentacją nie znajduje podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierczyni dawnego właściciela pani Irenie T.. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 kpa. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem i władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Akt administracyjny w postaci decyzji musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. Trafnie skarżąca oraz administracji wskazują, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygniecie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu analiza treści pisma z dnia 26 listopada 2013r. prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną wydaną w sprawie wniosku skarżącej z dnia 16 września 2013r.dotyczącego nieruchomości zabudowanej położonej w G. przy ul. W. 14, o pow. 0,06556ha, nr ewid. [...], dla której obecnie prowadzona jest przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr KW [...]( poprzednio KW Cyganki t.1, K.230 znajdując się obecnie w Archiwum Państwowym). We wniosku I. T., której spadkobierczynią jest skarżąca, wniosła 1. o zwrot wyżej opisanej nieruchomości jednocześnie wnosząc o 2.stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 30.09.1991r. dotyczącej przeniesienia prawa własności w/w nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą Miasta. W uzasadnieniu podniosła, że powołana nieruchomość została zakupiona przez jej ojca 7 sierpnia 1922r. Będąc jedynym jego spadkobiercą wnosi o zwrot tej nieruchomości, przejętej przez Skarb Państwa z naruszeniem prawa, brak jest dokumentów wskazanych jako podstaw wpisu w księdze wieczystej, nie pozwala na ustalenie aktu prawnego, na podstawie którego nastąpiło przejecie prawa własności ww. nieruchomości i wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej w 1975r. Pismo z dnia 26 listopada 2013r. będące odpowiedzią na wyżej cytowany wniosek, ma jedynie charakter informacyjny, co do stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul W. 14 (jej aktualnego właściciela) oraz informuje, że Kierownik Referatu nie znajduje podstaw do jej zwrotu. Pismo organu z dnia 26 listopada 2013r. nie ma formy odpowiedniej dla decyzji wyznaczonej przepisami prawa z uwagi na brak elementów koniecznych dla uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Pismo nie zawiera w istocie oznaczenia organu oraz podpisu osoby reprezentującej organ administracji. Kierownik Referatu podpisujący ww. pismo nie jest organem właściwym dla wydania decyzji administracyjnej w imieniu organu, nie działał on w sprawie, udzielając wyżej opisanej informacji, z upoważnienia organu właściwego, tj. Prezydenta Miasta bądź innego (Starosty) z uwagi na treść przepisu art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoływany przez skarżącą art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Art. 142 ust. 2 stanowi o wyłączeniu organu (starosty w sprawach, w których stroną jest gmina lub powiat). Pismo informacyjne z dnia 26 listopada 2013r.podpisane zostało przez pracownika Referatu, jego Kierownika i nie może być uznane za decyzję, w sytuacji gdy pracownik udzielając informacji nie działał z upoważnienia osoby reprezentującej organ administracji. Takiego upoważnienia przy redagowaniu ww. pisma nie można domniemywać. Nadto Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wydanie decyzji następuje po wszczęciu postępowania, po ustaleniu, w tym postępowaniu stanu faktycznego, dla zastosowania norm prawa materialnego znajdującego zastosowanie, w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Zaskarżone pismo takiego rozstrzygnięcia, będącego konsekwencją ustalonego stanu faktycznego, nie zawiera. Skarżąca w skardze zarzuca naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzut ten należy uznać za niezasadny. Z treści cyt. wyżej pisma z dnia 16 września 2013r. nie wynika, aby podstawą żądania były przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ nie prowadził żadnego postępowania w oparciu o jej postanowienia, nie zostały one powołane w pismach skarżącej, jak i jej poprzedniczki, również reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jak również w piśmie Kierownika Referatu. Powoływanie się dopiero w skardze na konieczność wydania decyzji wobec treści przepisu art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, takiej oceny zmienić nie może, niezależnie od powoływanej argumentacji, którą Sąd podziela, iż żaden przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej żądania, skoro niezbędnym elementem decyzji jest orzeczenie o istocie sprawy. Jednakże takie orzeczenie w sprawie nie zostało wydane. W sprawie nie toczyło się postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na którą to okoliczność powołuje się skarżąca, tym bardziej że w powoływanym piśmie z 16 września 2013r. skarżąca nie powoływała się na wywłaszczenie z nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie doszło, jak również argumentację, że sprawa zwrotu nieruchomości może być rozpoznana zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro pismo z dnia 26 listopada 2013r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to pismo skarżącej zatytułowane odwołanie, nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Brak było bowiem podstaw do jego rozpatrzenia jako odwołania i wydania decyzji przez organ II instancji. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa, bowiem brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów określających zasady postępowania administracyjnego, to nie zasługują one na uwzględnienie. Organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie niedopuszczalności odwołania i prawidłowo rozstrzygnął kwestię jego niedopuszczalności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.