II SA/Gd 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. W., L. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr [...]. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. nr 73, poz. 764 ze zm.; dalej jako "ustawa"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z dnia 14 stycznia 2009 r. rozstrzygającej o wygaśnięciu z dniem 31 października 2008 r. decyzji przyznającej L. W. prawo do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na działce nr [..] w D., gm. S. i nakazującej zwrot ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej wypłaconych za listopad i grudzień 2008 r. oraz styczeń 2009 r. w łącznej kwocie 182,04 zł na rachunek Starostwa Powiatowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2009 r. zostało wszczęte na wniosek S. W. – F. z dnia 19 maja 2015 r. oparty o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku strona podała, że przedmiotowa decyzja odmawia prawa do rekompensaty następcy prawnemu, co w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. K 46/13 należy uznać za rażące naruszenie prawa. Kolegium wyjaśniło, że po dokonaniu analizy decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, uznało, iż przedmiotowa decyzja nie wyczerpuje znamion przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Kolegium przedstawiło stan sprawy wyjaśniając, że kwestionowana we wniosku nieważnościowym decyzja Starosty wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przywołując treść art. 7 ust. 1 i 6a ustawy Kolegium wskazało, że na mocy decyzji Starosty z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [..] stwierdzono, że L. W. i W. W., ówcześni właściciele działki nr [..], położonej w D., obejmującej grunty o powierzchni 0,48 ha, zalesione w roku 2003 - prowadzili na tym terenie uprawy leśne, w związku z czym obojgu małżonkom przyznano prawo do ekwiwalentu, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy. Następnie, w związku z nabyciem przez W. W. prawa do świadczenia rentowego, organ I instancji - decyzją z dnia 17 grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy, prawo do pomniejszonego ekwiwalentu przyznał wyłącznie L. W. Z kolei z dniem 23 października 2008 r., z uwagi na zawartą aktem notarialnym z dnia 23 października 2008 r., Rep. A nr [..] umowę darowizny pomiędzy L. W. i W.W. a ich córką S. W. - nastąpiła zmiana właściciela działki nr [..]. W związku z tym decyzje o przyznaniu prawa do ekwiwalentu L.W. i W. W. stały się bezprzedmiotowe. Mając zatem na uwadze fakt, że uprawnienie L.W. do miesięcznego ekwiwalentu - wynikające z decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2003 r. -wygasło, zaś sama decyzja stała się bezprzedmiotowa – Kolegium stwierdziło, że organ był uprawniony do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 31 października 2008 r. decyzji o przyznaniu pierwotnym właścicielom nieruchomości prawa do ekwiwalentu oraz nakazania zwrotu ekwiwalentu za miesiące listopad i grudzień 2008 r. oraz styczeń 2009 r. Brak jest więc podstaw do uznania by decyzja Starosty z dnia 14 stycznia 2009 r., nr [..], wydana w przedmiocie wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej i zwrotu kwot ekwiwalentu, do których ówczesny właściciel gruntu przestał być uprawniony, zapadła z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy. Decyzja ta wydana bowiem została na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Odnosząc się zaś do okoliczności podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności Kolegium wyjaśniło, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 9 grudnia 2014 r. wyroku o sygn. K 46/13, wedle którego art. 7 ust. 6a ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje - od wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 46, poz. 392) - przejścia na nabywcę w drodze innej czynności prawnej niż sprzedaż gruntu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - nie może przesądzać o zastosowaniu trybu nieważnościowego przewidzianego przepisami art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy S. W. wskazała, że w jej opinii powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt K 46/13, jednoznacznie umożliwia kontynuowanie wypłaty przyznanego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Decyzją z dnia 21 marca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 8 sierpnia 2016 r., podzielając w pełni stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Kolegium podkreśliło, że kwestionowana decyzja Starosty z dnia 14 stycznia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalony bezspornie w kwestionowanej decyzji stan faktyczny wskazuje bowiem, że z dniem 23 października 2008 r. doszło do zmiany właściciela nieruchomości gruntowej – działki nr [..], a zatem decyzja z dnia 17 grudnia 2013 r. o przyznaniu prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej L. W. stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji, Starosta uprawniony był - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - do wydania decyzji o wygaśnięciu z dniem 31 października 2008 r. decyzji o przyznaniu pierwotnym właścicielom prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej oraz nakazania zwrotu ekwiwalentu wypłaconego za miesiące listopad i grudzień 2008 r. oraz styczeń 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. W., W. W. oraz S. W. wnieśli o uchylenie decyzji Starosty i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanie w mocy decyzji przyznającej prawo do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na działce nr [..] w D., gmina S. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa, a także orzekł wbrew przyjętym zasadom w zakresie postępowania w sytuacji dokonania darowizny pomiędzy osobami najbliższymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego orzeczenia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w tej sprawie uczynił. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 marca 2017 roku, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z 8 sierpnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu nr [..] z dnia 14 stycznia 2009 r. rozstrzygającej o wygaśnięciu z dniem 31 października 2008 r. decyzji przyznającej L. W. prawo do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na działce nr [..] w D., gm. S. i nakazującej zwrot ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej wypłaconych za listopad i grudzień 2008 r. oraz styczeń 2009 r. w łącznej kwocie 182,04 zł na rachunek Starostwa Powiatowego w S. Z decyzji Kolegium z dnia 8 sierpnia 2016 r. wprost wynika, że organ rozpoznawał wniosek S. W. – F. (posługującej się także jedynie nazwiskiem W.) z dnia 19 maja 2015 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty wskazanej we wniosku z 23 kwietnia 2015 r., nr [..] z dnia 14 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji z 8 sierpnia 2016 r. organ wskazał też, że zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2016 roku poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [..] z dnia 14 stycznia 2009 r. Analiza dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych organu nie potwierdza jednak tych ustaleń Kolegium. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek S. W. – F. z dnia 19 maja 2015, w którym stwierdza ona, że modyfikuje wniosek o wznowienie postępowania, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji (bliżej nieokreślonej) w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skarżąca w piśmie tym nie wskazuje konkretnie, jaki wniosek modyfikuje, natomiast wprost stwierdza, że decyzja odmawia prawa do rekompensaty następcy prawnemu co w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznać należy za rażące naruszenie prawa. W tym miejscu wskazać należy, że Starosta decyzją z dnia 17 czerwca 2009 roku, nr [..] odmówił S. W. prawa do otrzymywania comiesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów rolnych i prowadzenie uprawy leśnej założonej na działce numer [..] w obrębie ewidencyjnym D., gmina S. Jak się zdaje, to o tej decyzji pisała skarżąca w swoim wniosku z dnia 19 maja 2015 r. wskazując, że kwestionowana przez nią decyzja odmawia prawa do rekompensaty następcy prawnemu. Jest bowiem bezsporne, że S. W. jest następcą prawnym L. W. i W.W., otrzymała bowiem od nich w formie darowizny ww. działkę. Natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 17 czerwca 2009 r. zwróciła się do organu o kontynuację wypłaty na jej rzecz ekwiwalentu przyznanego wcześniej jej rodzicom (początkowo L. W. i W. W., a następnie tylko L. W.) za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej na działce nr [..] w D., gm. S. Tak też powyższy wniosek S. W. odczytał Starosta, który pismem z dnia 29 maja 2015 przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek S. W. z dnia 19 maja 2015 roku wskazując, że dotyczy on stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 czerwca 2009 roku odmawiającej S. W. prawa do otrzymywania comiesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W piśmie tym Starosta wskazał też, że S. W. uzasadnia swój wniosek wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2014 roku i wyjaśnił, że przychyla się do tego wniosku. Należy także dodać, że - wbrew twierdzeniom Kolegium, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z dnia 13 lipca 2016 roku (jedyna czynność jaką podjęło Kolegium w tej sprawie i jedyne pismo jakie wysłało do stron przed wydaniem decyzji) nie dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2009 roku. W zawiadomieniu tym Kolegium stwierdziło bowiem wyraźnie, że zawiadamia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 czerwca 2009 r., nr [..], odmawiającej S.W. prawa do otrzymania comiesięcznego ekwiwalentu. Nie jest zatem zrozumiałe dla Sądu i nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione w zaskarżonej decyzji z jakich przyczyn Kolegium przyjęło w wydanych w sprawie decyzjach, że powyższy wniosek S.W. dotyczy stwierdzenia nieważności innej decyzji, to jest decyzji Starosty z 14 stycznia 2009 roku. Z akt sprawy nie wynika także, aby w takim przedmiocie Kolegium prowadziło postępowanie. Kolegium wprawdzie wskazało w uzasadnieniu decyzji z 8 sierpnia 2016 roku, że S. W. wnioskiem z 19 maja 2015 roku zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty wskazanej we wniosku z dnia 23 kwietnia 2015 roku, jednak – jak to już podkreślono powyżej, takiego wskazania pismo S.W. z 19 maja 2015 roku nie zawiera. W piśmie tym wnioskodawczyni wskazuje bowiem jedynie, że modyfikuje wniosek o wznowienie postępowania, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, jednak nie podaje ani daty tego modyfikowanego wniosku, ani też decyzji, której wniosek ten dotyczy. W aktach sprawy znajduje się natomiast jedynie niepochodzący od S. W. wniosek z 23 kwietnia 2015 roku (skierowany do Starostwa Powiatowego) o uchylenie decyzji z dnia 14 stycznia 2009 roku i wznowienie postępowania w sprawie [..] dotyczącej wygaśnięcia decyzji z dnia 31 października 2008 roku oraz nakazania zwrotu ekwiwalentu za wyłączenie z upraw rolnych i przyznanie tego ekwiwalentu. Wniosek ten złożyli L. W. i W.W., a z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby S.W. działała w imieniu L.W. i W.W. i aby była do takiego działania uprawniona, np. na podstawie udzielonego jej przez powyższe osoby pełnomocnictwa. W tym miejscu podkreślić należy, że w każdym postępowaniu administracyjnym podstawowym zadaniem organu administracji jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Stwierdzone powyżej rozbieżności pomiędzy określeniem przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o jego wszczęciu, a następnie w wydanej w sprawie decyzji, podobnie jak i brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w toku postępowania jakiej konkretnie decyzji dotyczył wniosek S.W. o stwierdzenie nieważności z 19 maja 2015 r., budzą istotne wątpliwości Sądu co do tego, jakiej w istocie decyzji dotyczyć powinno przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne. Istnienie opisanych powyżej braków dotyczących prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania jest przy tym uchybieniem niezwykle istotnym, ponieważ przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której - na podstawie przepisów, organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności orzekania. W ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (vide art. 157 § 2 k.p.a.). W konsekwencji, w przypadku postępowania wnioskowego, to wniosek strony inicjuje postępowanie i wyznacza jego ramy, zakreślając jednocześnie jego przedmiot. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie na wniosek S. W.z 19 maja 2015 r. Jest zatem oczywiste, że podstawową powinnością organu, w ramach realizacji obowiązków wynikających z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., było w tej sprawie przede wszystkim ustalenie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakiej decyzji wniosek ten dotyczył. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło, skoro Kolegium wszczęło postępowanie w tej sprawie wskazując, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 czerwca 2009 r., odmawiającej S. W. prawa do otrzymywania comiesięcznego ekwiwalentu, a następnie orzekło w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji Starosty z dnia 14 stycznia 2009 roku. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie ustalając w toku postępowania jakiej decyzji dotyczy wniosek S. W. z dnia 19 maja 2015 r., a co za tym idzie, czego dotyczy przedmiotowe postępowanie, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wykładni przepisów ustawy w zakresie ustalania prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w przypadku dokonania darowizny nieruchomości, na której prowadzona jest uprawa leśna, stało się przedwczesne, skoro - jak to już wykazano powyżej – organ nie ustalił prawidłowo przedmiotu postępowania. Dopiero bowiem po ustaleniu przedmiotu postępowania organ będzie mógł zastosować w sprawie prawidłowe przepisy prawa materialnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że stwierdzone powyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 sierpnia 2016 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przede wszystkim ustali, jakiej decyzji dotyczy wniosek S. W. z dnia 19 maja 2015 r. Dalsze postępowanie organu zależne będzie od tych ustaleń, powinno ono przy tym uwzględniać powyższe rozważania Sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a.