II SA/Gd 336/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zmianę użytkowania gruntu leśnego na użytek rolny 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/ Gd336/ 04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 sierpnia 2003r. nr [...] Starosta Powiatowy działając na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ppkt a w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach / Dz. U. nr 101, poz. 444 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2000r. P. P. o zmianę lasu położonego we wsi O. / działka nr [...]/ na użytek rolny nie zezwolił na zmianę użytkowania gruntu leśnego należącego do L. i P. P. na użytek rolny. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisu art. 13 ust 2 wyżej powołanej ustawy o lasach , który stanowi , że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasów. Organ ustalił, że w świetle zebranych w sprawie dowodów nie można uznać wniosku L. i P. P. za przypadek szczególnie uzasadniony. Wskazano, że działka wnioskujących była przeznaczona na zabudowę letniskową, a znajdujący się na niej pas lasu stanowi obszar zieleni leśnej i nie przewiduje się prowadzenia na niej gospodarki rolnej. Organ powołał się i przytoczył negatywną opinię Nadleśnictwa w sprawie zmiany przeznaczenia gruntu oraz przytoczył postanowienia uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla miejscowości O. na lata 2000- 2009. Niezależnie od powyższego wskazano, że prowadzenie gospodarki rolnej na terenie zaledwie 0,20 ha jest znacznie utrudnione i nierentowne oraz ustalono, że grunt, którego wniosek dotyczy jest jedynym jaki posiadają wnioskujący na terenie powiatu. Organ nie znalazł podstaw do zmiany rodzaju użytkowania gruntu rolnego na leśny, za celowe natomiast uznał dalsze zachowanie roślinności leśnej na tym gruncie. W odwołaniu od powyższej decyzji P. P. zarzucił rozstrzygnięciu: 1/ obrazę prawa materialnego , w szczególności art. 13 ustawy o lasach, 2/ naruszenie prawa procesowego, przede wszystkim art. 7- 11, 75, 77 § 1, 80, 81, 89 § 1 i § 2 kpa. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie zgodnie z wnioskiem, to jest wyrażenie zgody na podstawie art. 13 ustawy o lasach na zmianę rodzaju użytkowania gruntu leśnego na użytek rolny ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołania, jak i jego uzupełnieniu odwołujący się zakwestionował wszystkie ustalenia organu I instancji, zarzucił ich sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy co do przeznaczenia gruntu, jego utrzymania, zarzucono też, iż organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia 2 lutego 2004r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło, że z dniem 11 lipca 2003r. art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach został zmieniony przez art. 74 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717/. W obowiązującym stanie prawnym w stosunku do lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa decyzję w sprawie zmiany lasu na użytek rolny wydaje wojewoda, na wniosek właściciela. Z uwagi na to, że starosta nie jest organem właściwym do rozpatrywania i podejmowania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w tej sytuacji odwołujący mogą wystąpić z takim wnioskiem do Wojewody. P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2004r. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 85 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazując na powyższe uregulowanie prawne skarżący zarzucił, że decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania I instancji w oparciu o przepis art. 74 punkt 1 w/ wym. ustawy z pominięciem art. 85 pkt 1 stanowi jaskrawe naruszenie prawa powodujące niekorzystne dla skarżącego przedłużenie postępowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na grunt orny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2004r. sygn. akt [...] działając na podstawie art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2003r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść swej własnej decyzji z dnia 2 lutego 2004r. oraz zarzuty skarżącego zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznał , że skarga jest uzasadniona. W konsekwencji powyższego Kolegium postanowiło uchylić swoją własną decyzję z 2 lutego 2003r. i rozpoznać odwołanie skarżących od decyzji z dnia 25 sierpnia 2003r. Rozpoznając odwołanie organ II instancji przytoczył motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 sierpnia 2003r. i podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. P. P. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie bądź o stwierdzenie jej nieważności oraz o wydanie postanowienia o zmianie użytkowania o,37 ha tzw. gruntu leśnego na rolny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego skarga nie została skierowana do adresata to jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał, że w tej sytuacji jego skarga mogła stanowić dla Kolegium podstawę do wydania orzeczenia zgodnego z wnioskami skargi tymczasem Kolegium zmieniło całkowicie swoją własną decyzję i wydało nową decyzję zgodną w całości z pierwotną decyzją organu I instancji. Takie działanie organów administracji, jak podniósł skarżący, narusza jego prawa . Skarżący ponownie podniósł, że motywy podjęcia decyzji przez organ I instancji z dnia 25 sierpnia 2003r nie były oparte na ustaleniach mających na celu ustalenie prawdy materialnej , natomiast decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2004r. była przedwczesna i całkowicie sprzeczna z przedmiotem sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Ponownie wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Kolegium uznało skargę za uzasadnioną i w konsekwencji postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję oraz podjąć nowe rozstrzygnięcie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2/. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie , albowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 54 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z art. 54 § 2 ustawy organ, o którym mowa w § 1 , przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ, o którym mowa wyżej a mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wniesieniu skargi przez P. P. nie zachowało wymogów określonych cytowanymi przepisami i nie przekazało skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jako podstawę prawną takiego działania Kolegium powołało przepis art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem art. 54 § 3 organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono , może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uzasadnieniem takiego unormowania jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem. Przy czym aby organ administracji publicznej mógł uznać skargę za zasadną i aby mógł ją uwzględnić, musi stwierdzić obiektywny fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Konstrukcja taka nie powinna przy tym naruszać praw skarżącej strony, skoro uwzględnienie skargi oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący trafnie więc zarzucił, że skoro jego skarga kierowana do sądu nie została przez kolegium przekazana do rozpoznania Sądowi, to w takiej sytuacji Kolegium winno wydać orzeczenie zgodne z wnioskami skargi. Ustalić zatem należy że w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji w sposób nieprawidłowy, sprzecznie z brzmieniem przepisu zastosował art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ rozstrzygając bowiem o zaskarżonej decyzji z dnia 2 lutego 2004r, wbrew treści przepisu nie uwzględnił skargi w kierunku zgodnym z żądaniem zawartym w skardze, wręcz przeciwnie uchylając swoją własną decyzję orzekł jednocześnie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji niekorzystnej dla skarżącego. Tym samym w niniejszej sprawie organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania , które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając pozostałe zarzuty zawarte w skardze Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Odnośnie zarzutu skarżącego, że decyzja jest nieważna to wskazać w tym miejscu należy, że wadą skutkującą nieważnością decyzji z mocy prawa jest wyłącznie wada, odnośnie której przepis prawa wyraźnie przewiduje sankcję nieważności decyzji w razie jej zaistnienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Sąd ustalił, że w niniejszej sprawie decyzja wydana przez Kolegium nie jest dotknięta sankcją nieważności stosownie do przytoczonego przepisu. Nie jest również możliwe wydanie przez Sąd Administracyjny postanowienia uwzględniającego wniosek co do zmiany przeznaczenia gruntu. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 145 § 1pkty 1 i 2 Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części lub stwierdza jej nieważność w całości lub w części. Powyższe uregulowania nie dają Sadowi prawa do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wniosku poprzez orzeczenie o zmianie przeznaczenia gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji , tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie oceni skargę wniesioną przez P. P. uwzględniając ją zgodnie z żądaniem skarżącego bądź stosownie do powołanego wyżej przepisu art. 54 § 2 nada bieg skardze wniesionej przez P. P. na decyzję Kolegium z dnia 2 lutego 2004r. poprzez jej przekazanie do sądu administracyjnego. Nadto działając na podstawie przepisu art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci równowartości wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącego.