II SA/Gd 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. oraz J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. Prezydenta Miasta negatywnie zaopiniował proponowany przez B. i J. S. wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. T. 70, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w G. pod Kw nr [...], stanowiącej własność wnioskodawców. W uzasadnieniu organ powołał się na dyspozycję art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że teren określony wstępnym projektem podziału jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady Miasta nr [...] z 28 października 1999 r. – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] r.). Z planu tego wynika, że przeznaczenie projektowanych działek to zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Wnioskodawca wskazał, jako dostęp do drogi publicznej projektowanej dla działki [...]A, wschodnią część tej nieruchomości, przylegającą do ul. T. Tymczasem, zgodnie z planem przewidziane zostało ograniczenie wyjazdów bocznych obsługujących tereny przyległe (maksymalnie co 100 m do 150 m). Z tej przyczyny proponowane przez wnioskodawców rozwiązanie w tej mierze zostało negatywnie zaopiniowane przez Zarząd Dróg i Zieleni w piśmie z dnia 21 lipca 2009 r. z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej dla projektowanej działki [...]A. Powyższe sprawia też, że proponowany podział nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami w/w planu miejscowego, co skutkować musi negatywnym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku stron. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. i J. S., argumentując że rozstrzygnięcie organu I instancji jest dla nich krzywdzące. Wskazali na wysokie koszty utrzymania tak dużej działki. Podali też, że proponowali w Zarządzie Dróg i Zieleni inne rozstrzygnięcie w przedmiocie wjazdu, na co jednak Zarząd się nie zgodził. Wskazali, że nowopowstająca działka ma dojazd do drogi, co sprawia, że powinien być również możliwy wjazd na tą drogę, która jest mało ruchliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 10 marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wniosek nie zawierał alternatywnego wskazania sposobu dostępu do drogi publicznej. Następnie organ odwoławczy powołał dyspozycję art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, przepis art. 93 ust. 2 ustawy oznacza, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. A zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi rozważyć, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodność podziału z planem miejscowym będzie zachodziła, gdy przedstawiony projekt podziału nie będzie naruszał zapisów planu. Z kolei, w zapisie art. 93 ust. 2 i 3 UGN ustawodawca uzależnił możliwość podziału działek od dostępu do drogi publicznej. W myśl powołanego przepisu prawa podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Spełnienie wymogu określonego w art. 93 ust. 3 UGN ustawy polegać może na propozycji sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie w przyszłości służebności drogi koniecznej. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podał, że proponowany przez wnioskodawców podział nieruchomości dotyczy nieruchomości położonej w G. o nr [...]. W wyniku podziału miałyby powstać działki oznaczona na wstępnym projekcie podziału jako [...]A (o pow. 996 m) i [...]B (o powierzchni 1415 m). Ze wstępnego projektu podziału wynika, że jako dostęp do drogi publicznej (ul. T.) dla projektowanej działki nr [...]A wskazano wschodnią cześć tej nieruchomości przylegającą do ul. T. Jak wynika z akt sprawy na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 października 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] ze zm.). Z ustaleń tego planu wynika, że proponowana do podziału działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym [...] (mieszkalnictwo jedno lub dwurodzinne z usługami). W pkt 9 planu - zasady obsługi infrastruktury — wskazano, że dojazd jest od ulicy [...]. Dla strefy [...] - ul. T. - ul. B. G 1/2 (droga wojewódzka [...]) w pkt 4 zapisano: "ograniczenie wyjazdów bocznych obsługujących tereny przyległe (maks. co 100,0 m do 150,0 m ". Z wstępnego projektu podziału wynika, że działka nr [...] posiada wyjazd, który znajduje się w odległości ok. 15 m od projektowanego na działce nr [...]A. Wnioskodawca nie określił innego sposobu dostępu do drogi publicznej dla proponowanej działki nr [...]A. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że proponowany dostęp działki nr [...]A do drogi publicznej (ul. T.) jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie zostaje zachowana dopuszczona przez plan odległość od wyjazdu z działki nr [...]B tj. 100 m do 150 m. Tym samym działka nr [...]A nie może zostać zagospodarowana na cele zgodne z planem. Nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu, na których nie będzie można zrealizować celu określonego w planie miejscowym. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, proponowany podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego i ustalenia którego organ jest zobowiązany uwzględnić przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest wymagana przez przepisy prawa opinia Zarządu Dróg i Zieleni w G., zatem stanowisko tego podmiotu nie ma znaczenia w sprawie. Strona może wystąpić z nowym wnioskiem o podział nieruchomości w sytuacji, gdy zaproponuje dostęp do drogi publicznej, który nie będzie sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, B. i J. S. wskazali, że jako dostęp do drogi publicznej dla projektowanej działki nr [...]A wskazano wschodnią część tej nieruchomości, przylegającą do ul. T. Proponowali również alternatywne rozwiązanie, że w przypadku zbycia projektowanej działki nr [...]A obecny wjazd na działkę nr [...] przesunie się w miejsce projektowanego wjazdu dla proponowanej przez Urząd "służebności przejazdu". Jednak z uwagi na fakt, że służebność prowadzi do konfliktów sąsiedzkich, chcieli takiego rozwiązania uniknąć. Ponadto, zdaniem skarżących zapis w planie "ograniczyć" wjazdy, wcale nie oznacza "zakazać" wykonania wjazdu. W tej sytuacji, skarżący wnieśli o uwzględnienie ich wniosku i pozytywne zaopiniowanie projektowanego podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r. skarżący wskazali, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. T. Prezydent Miasta (w innej, choć analogicznej sprawie) zezwolił na wykonanie trzech wjazdów na długości około 150 m. Pominięto zatem całkowicie w odniesieniu do tej nieruchomości ustalenia planu miejscowego, rygorystycznie stosując je jedynie w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności /zgodności z prawem/ ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów administracji są zgodne z prawem. Zasady dokonywania podziałów nieruchomości uregulowane zostały w dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – tekst jednolity ze zm., zaś w brzmieniu w dacie wydawania zaskarżonej decyzji – tj. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej UGN). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1, 2, 3 UGN (w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Stosownie do treści art. 93 ust. 4 i 5 UGN zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W analizowanym stanie faktycznym w odniesieniu do nieruchomości, co do której zaplanowano podział, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 października 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] ze zm.). Z ustaleń tego planu wynika, że proponowana do podziału działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym [...] (mieszkalnictwo jedno lub dwurodzinne z usługami). W pkt 9 karty terenu do miejscowego planu dla terenu, obejmującego przedmiotową nieruchomość – pt. "Zasady obsługi infrastruktury" — wskazano, że dojazd jest od ulicy [...]. Dla strefy [...] - ul. T. - ul. B. G 1/2 (droga wojewódzka [...]), tj. w karcie terenu dla niniejszego planu nr [...] dla ulic i dróg w pkt 4 zawarto zapis: "ograniczenie wyjazdów bocznych obsługujących tereny przyległe (maks. co 100,0 m do 150,0 m". Z wstępnego projektu podziału wynika, że zamiarem wnioskodawców jest dokonanie podziału działki o obecnym numerze [...] na dwie mniejsze działki o numerach [...]A i [...]B. Z mapki, na której zobrazowano proponowany podział wynika, że działka o nr [...]B ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. T., przy czym jest to ten sam wyjazd, który aktualnie posiada działka o nr 290. Natomiast planowany wyjazd z działki o nr [...]A znajdować się będzie (według projektu) w odległości ok. 15 m od istniejącego wyjazdu z działki [...] (i projektowanego dla działki [...]B). Powyższe wskazuje, że w zakresie dostępu projektowanej działki o nr [...]A do drogi publicznej zachodzi sprzeczność proponowanego podziału z w/w zapisami miejscowego planu, bowiem odległość pomiędzy wjazdami powinna wynosić co najmniej 100 m. Ta okoliczność zaś skutkuje odmową uwzględnienia wniosku strony w proponowanym kształcie. Jak to wyżej wskazano jednym z warunków dopuszczalności podziału nieruchomości jest dostęp do drogi, który oznacza możność dojścia i dojazdu do nieruchomości. Proponowany podział, jako sprzeczny z planem, uniemożliwiał projektowanej do wydzielenia działce gruntu dostęp do drogi publicznej, poprzez uniemożliwienie dojazdu do nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wnioskodawcy nie określili we wniosku innego sposobu dostępu do drogi publicznej dla proponowanej działki nr [...]A, a jedynie – co wynika z treści odwołania oraz skargi, wnioskodawca "proponował alternatywne rozwiązanie, że w przypadku zbycia projektowanej działki nr [...]A obecny wjazd na działkę nr [...] przesunie się w miejsce projektowanego wjazdu dla działki nr [...]A po wschodniej stronie, aby uniknąć proponowanej przez Urząd służebności przejazdu (...). Jednakże Urząd tej propozycji nie rozpatrzył". Brak jest jednakże w aktach sprawy dokumentu odzwierciedlającego fakt sformułowania takiego wniosku na piśmie, tym bardziej, że – na co sam wnioskodawca wskazywał - dążył on do uniknięcia sytuacji powstania służebności gruntowej. Zgodnie z art. 99 UGN jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Cytowany przepis ustanawia zatem możliwość dokonania podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności przy zbywaniu wydzielonych działek, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości dokonuje się wówczas z równoczesnym zobowiązaniem właściciela do ustanowienia służebności w razie zbycia działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przy czym chodzi tu o ustanowienie służebności na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy. Takiego rozwiązania wnioskodawca chciał uniknąć, co podkreślał w kierowanych przez siebie do organu i do sądu pismach. Słusznie też wskazywały organy administracji obu instancji, że skarżący w każdym czasie mogą złożyć nowy wniosek o podział swej nieruchomości, dostosowując jego kształt do obowiązujących regulacji prawa miejscowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r. sytuacji zaakceptowania propozycji podziału sąsiedniej działki z naruszeniem zasad planu dotyczących odległości pomiędzy wjazdami wskazać należy, że nawet gdyby doszło do wydania niezgodnego z prawem miejscowym postanowienia w innej sprawie to taki stan rzeczy, nie może skutkować takim samym rozstrzygnięciem w innych sprawach (w szczególności w niniejszej sprawie). Sąd zgodnie z cyt. wyżej przepisem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka w granicach danej sprawy. Granice orzekania przez Sąd w rozpatrywanej sprawie wyznaczone zostały wnioskiem skarżących z dnia 24 listopada 2008r. oraz jego rozstrzygnięciem przez organy administracji. Zatem skoro Sąd orzeka w granicach danej sprawy, to niedopuszczalnym jest, by przedmiot orzekania stanowiły sprawy innych osób niż strony skarżące. W treści skargi skarżący sami zauważają, że uchwałodawca miejscowy "zaleca", a nie nakazuje przestrzegać określonych odległości pomiędzy wjazdami. Zestawienie położenia działki sąsiedniej, której podział zaopiniowano pozytywnie z działką skarżących wskazuje na istotne różnice w usytuowaniu tych działek, w szczególności w części dotyczącej długości, na jakiej obie działki graniczą z drogą publiczną. Podział proponowany przez skarżących w sposób bardzo znaczący wykracza poza zalecenia planu w zakresie tych odległości (15 m odległości zamiast zalecanych 100-150 m). W takiej sytuacji nie sposób uwzględnić wniosku, który tak rażąco wykracza poza wymogi prawa miejscowego. W ocenie Sądu, stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów dotyczących obligatoryjnych elementów treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, uznając że zarówno stan faktyczny, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały ustalone prawidłowo. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącej nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , oddalił skargę.