II SA/Gd 337/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę. K. Ł. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 28 grudnia 2007 roku, nr [...], którą udzielono J. i R. K. pozwolenia na budowę budynku letniskowego i szczelnego zbiornika na nieczystości na działce geodezyjnej nr [...] oraz zjazdu na działkę geodezyjną nr [...] w miejscowości G. W uzasadnieniu wskazał, iż jest od kilku lat następcą prawnym A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (wymienionej w rozdzielniku ww. decyzji), a następstwo wynika z kupna nieruchomości. Decyzją z dnia 13 marca 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Starosta, po rozpatrzeniu wniosku K. Ł. , odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 28 grudnia 2007 roku, nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że za stronę postępowania zakończonego decyzją z 28 grudnia 2007 roku uznał m. in. A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w K., jako współużytkownika wieczystego działki nr [...], i tej spółce doręczył decyzję z dnia 28 grudnia 2007 roku. Organ wskazał również, iż wnioskodawca – K. Ł., zobowiązany przez organ do nadesłania dokumentów potwierdzających, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w 1/20 części działki nr [...] w G., w zakreślonym terminie nie dostarczył żądanych dokumentów. Organ uznał zatem, na podstawie zapisów zawartych w ewidencji nieruchomości, że nie nastąpiła zmiana współużytkownika wieczystego ww. nieruchomości, którym nadal jest A Spółka z o.o. w K. W odwołaniu od powyższej decyzji K. Ł. zarzucił, iż nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 28 grudnia 2007 roku w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu zostało oparte o fałszywą przesłankę, iż strona odpowiada za wadliwie prowadzoną ewidencję gruntów. Zarzucił organowi, iż ten nie zapoznał się z księgami wieczystymi nieruchomości, a zatem przeprowadził postępowanie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i przerzucił ciężar dowodu na stronę, pomimo że urzędowe rejestry powinny zawierać konieczne i rzetelne informacje. W załączeniu przedłożył wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla działki nr [...], i stwierdził, że tytuł prawny do tej działki upoważniał go do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 26 stycznia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że właściciel (wieczysty użytkownik) działki nr [...] nie powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, ponieważ działka ta nie graniczy z działką inwestorów nr [...]. Wskazał również, iż wnioskodawca nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby, że jest współwłaścicielem działki nr [...] - drogi, do której będzie poprowadzony zjazd z terenu posesji nr [...]. Organ zaznaczył przy tym, że zarówno z zapisów zawartych w ewidencji geodezyjnej dotyczących współwłaścicieli działki nr [...], jak i znajdujących się w prowadzonej dla tej działki przez Sąd Rejonowy w K. księdze wieczystej nr [...], nie wynika aby nastąpiła zmiana użytkownika wieczystego (nie ma tam nazwiska wnioskodawcy). Dlatego stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę prawidłowo była A Spółka z o.o. w K., jako użytkownik wieczysty w części 1/20 ww. działki. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], a więc nie powinien był być stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 28 grudnia 2007 roku. W skardze na powyższą decyzję K. Ł. zarzucił jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, ze skarżący nie jest stroną w sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich dowodów w sprawie, art. 145 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jako użytkownik wieczysty działki nr [...] oraz użytkownik udziału w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] - drogi, nie został pisemnie powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę J. i R. K. Zawiadomienie zostało doręczone podmiotowi, który nie posiadał już od 2003 roku tytułu prawnego do działki nr [...] oraz nie korzystał z działki nr [...], czyli A Spółce z o.o. w K. Umowa przenosząca prawa do działki nr [...] oraz umowa ustanowienia użytkowania udziału w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] pomiędzy A Spółką z o.o. a skarżącym została zawarta w 2003 roku, zatem Starosta powinien był uwzględnić, że kto inny od tej daty faktycznie użytkuje działkę nr [...]. Skarżący stwierdził nadto, że chociaż to A Spółka z o.o. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], to postępowanie dotyczyło także bezpośrednio interesów skarżącego, ponieważ to skarżący (w związku z zawarciem ww. umowy) faktycznie korzysta z przedmiotowej działki drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z 27 czerwca 2011 roku skarżący nadesłał do sądu odpis umowy z 25 kwietnia 2003 roku zobowiązującej do ustanowienia użytkowania na udziale w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] w G., zawartej pomiędzy skarżącym a A Spółką z o.o. w K. (w formie pisemnej). Wezwany do wyjaśnienia, czy ww. umowa została wykonana, a jeżeli tak, do nadesłania dokumentów potwierdzających jej wykonanie, przy piśmie z 26 lipca 2011 roku nadesłał protokół przekazania udziału w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] w G. z 26 kwietnia 2003 roku. W piśmie z 14 października 2011 roku skarżący dodatkowo stwierdził, że umowa zobowiązująca, zawarta przez skarżącego z A Spółką z o.o. w K., zobowiązywała organ do zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu i uznania go za stronę tego postępowania. Skarżący miał interes w tym, aby wiedzieć o działaniach mogących mieć wpływ na stan działki nr [...] i ewentualnie podjąć prawem dopuszczone czynności, gdyby wydanie zgody na budowę urządzeń mogło doprowadzić do ograniczenia go w korzystaniu z działki nr [...]. Dlatego status strony w toczącym się postępowaniu mu przysługiwał, a okoliczność, czy jego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, czy innych rejestrach, nie ma dla istoty sprawy żadnego znaczenia. Nadto organ winien był rozważyć, czy również jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] nie przysługuje skarżącemu status strony, albowiem postępowanie dotyczyło zgody na budowę obiektów na działce nr [...], która znajduje się w pobliżu jego działki. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W tym trybie skarżący domagał się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 28 grudnia 2007 roku, nr [...]. Na mocy tejże decyzji inwestorzy J. i R. K. uzyskali pozwolenie na budowę na działce nr [...] budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości oraz zjazdem na działkę nr [...] w G. Skarżący twierdził, że powinien był uczestniczyć w ww. postępowaniu w charakterze strony albowiem jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz ustanowiono na jego rzecz użytkowanie udziału w użytkowaniu wieczystym działki nr [...]. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania skarżący opierał na treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z zawartego w aktach administracyjnych organu I instancji wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że działki nr [...] oraz [...] znajdują się w tym samym kwartale, w którym znajduje się osiem działek gruntu o podobnej powierzchni, przy czym działka inwestorów oraz działka skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą, lecz oddzielone są od siebie działkami nr [...] oraz [...]. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Okoliczność ta jednak nie stanowi sama w sobie podstawy do zaliczenia go do kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej działkę nr [...]. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca, wyznaczając krąg stron ww. postępowania, odwołuje się do definicji obszaru oddziaływania obiektu, przez który, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie Sądu słuszne, choć wyrażone w sposób lakoniczny, jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym osoba, której służy tytuł prawny do działki nr [...] nie powinna być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, ponieważ działka ta nie graniczy z działką nr [...]. Oznacza to, że działka nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zaprojektowanego na działce nr [...]. Stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe albowiem inwestycja polegająca na budowie budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości oraz zjazdem na działkę drogową nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki, która oddzielona jest od działki zainwestowanej innymi działkami. Nie występują bowiem żadne oddziaływania określone w przepisach prawa (w tym w przepisach techniczno-budowlanych, przepisach o ochronie środowiska, przepisach prawa cywilnego), które stanowiłyby jakiekolwiek uciążliwości w korzystaniu z działki nr [...]. Również skarżący, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w pismach kierowanych do Sądu, nie wskazywał, jakich ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] miałby doznać w wyniku realizacji inwestycji na działce nr [...]. Skarżący nie wykazał również aby status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 grudnia 2007 roku mógł uzyskać w oparciu o tytuł prawny przysługujący mu do działki nr [...]. Działka ta stanowi drogę dojazdową do szeregu nieruchomości w omawianym terenie, w tym m. in. do działki objętej inwestycją o numerze [...] oraz do działki nr [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego). Skarżący wskazywał na przysługujące mu prawo użytkowania udziału (w 1/20 części) w użytkowaniu wieczystym ww. działki, podnosząc, że użytkowanie tego udziału zostało ustanowione na jego rzecz przez współużytkownika wieczystego działki nr [...], tj. A Spółkę z o.o. w K. Użytkowanie udziału w współużytkowaniu wieczystym stanowi użytkowanie prawa w rozumieniu art. 265 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej w skrócie k.c.). Zgodnie z tym przepisem przedmiotem użytkowania mogą być także prawa (§ 1); do użytkowania prawa stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu rzeczy (§ 2); do ustanowienia użytkowania na prawie stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu tego prawa (§ 3). Należy zatem podkreślić, że do ustanowienia udziału na prawie w postaci użytkowania wieczystego, konieczne byłoby zachowanie formy aktu notarialnego. Do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się bowiem odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości (art. 237 k.c.). Umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości (art. 158 k.c.). Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna (art. 73 § 2 zd. 1 k.c.). W tym miejscu stwierdzić należy, że skarżący - zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również przed Sądem - nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby, że użytkowanie udziału we współużytkowaniu wieczystym działki nr [...] zostało na jego rzecz ustanowione zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami Kodeksu cywilnego. Skarżący przedstawił bowiem wyłącznie dokumenty wskazujące na zawarcie umowy zobowiązującej do ustanowienia użytkowania - sporządzone w formie pisemnej, nie przedstawił natomiast dokumentów w formie aktu notarialnego. Ponadto podkreślić należy, że nawet ewentualne, zgodne z przepisami Kodeksu cywilnego, ustanowienie na rzecz skarżącego użytkowania udziału we współużytkowaniu wieczystym działki nr [...], również nie dawałoby podstawy do zaliczenia go do kręgu stron postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Cytowany powyżej art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wyłączył bowiem z kręgu stron postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę podmioty będące jedynie użytkownikami nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przepisie tym, jako strony postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę wskazano bowiem podmioty, którym służą określone tytuły prawne do nieruchomości jako rzeczy. Użytkowanie prawa, jakim jest udział we współużytkowaniu wieczystym, nie stanowi tytułu prawnego do nieruchomości wskazanego w ww. przepisie, a co za tym idzie - osoba dysponująca tym prawem nie mieści się w definicji strony z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Słusznie zatem Starosta - prowadząc postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 28 grudnia 2007 roku, do kręgu stron postępowania zaliczył A Spółkę z o.o. w K., jako współużytkownika wieczystego działki nr [...], a nie objął nim skarżącego. Użytkownik nieruchomości nie ma bowiem własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 roku, sygn. akt OSK 694/04 oraz sygn. akt OSK 682/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, bezzasadny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza jedynie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy, na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Organ I instancji ustalił, na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że skarżący nie jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Ustalenie to zostało potwierdzone w toku postępowania odwoławczego, w drodze pozyskania informacji o treści księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w K. dla tej nieruchomości. Jako współużytkownik wieczysty działki nr [...] - zarówno w ewidencji, jak i w księdze wieczystej, widnieje A Sp. z o.o. w K. Natomiast skarżący, wzywany zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, do nadesłania dokumentów potwierdzających tytuł prawny do działki nr [...], uprawniający go do uczestniczenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę na prawach strony, żądanych dokumentów nie przedstawił. W aktach sprawy znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego wynika położenie działek nr [...], [...] i [...]. Działki nr [...] oraz [...] znajdują się wprawdzie w tym samym kwartale, w którym znajduje się osiem działek gruntu o podobnej powierzchni, jednak działka inwestorów oraz działka skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą, lecz oddzielone są od siebie działkami nr [...] oraz nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę K. Ł. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.