II SA/Gd 338/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Marta Went po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. i E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...], 2. orzeka, że decyzje określone w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 12 listopada 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nakazał H. i E. B. rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach 2, 10 m na 3,80 m zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w G. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż H. i E. B. we wrześniu 2002 r. na działce przy ul. [...] w G. na granicy z działką przy ul. [...] wybudowali drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach 2,10 m na 3,80 m w miejscu rozebranego wcześniej, istniejącego od kilkudziesięciu lat obiektu gospodarczego. W ocenie organu, wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, którego inwestorzy nie uzyskali. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i E. B. podnieśli, iż przedmiotowy budynek istnieje od 30 lat i został w 2002 roku jedynie wyremontowany. Prace polegały na wymianie części zewnętrznych desek, nie doszło natomiast do żadnych zmian w elementach konstrukcyjnych obiektu. O zakresie wykonanych prac remontowych zaświadczyć może osoba wykonująca te prace. Odwołujący się wyjaśnili, iż uznając prace wykonywane przy obiekcie za remont, nie widzieli potrzeby wystąpienia o pozwolenie na budowę. Podkreślili ponadto, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane mówi o "wykonaniu" obiektu, a nie o remoncie. W odwołaniu skarżący wskazali także na okoliczności, które uniemożliwiły im przedstawienie swoich argumentów w trakcie oględzin. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany ani uchylenia. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 48, 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego należy stwierdzić, iż przedmiotowy obiekt został wniesiony po uprzednim dokonaniu rozbiórki istniejącego od około 30 lat innego obiektu budowlanego, z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Brak wymaganego przepisami art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę w konsekwencji prowadzi do zastosowania art. 48 cytowanej wyżej ustawy, czyli do nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Oran drugiej instancji odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu wyjaśnił, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, bowiem nie mieści się w katalogu spraw zamieszczonych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których wybudowanie nie wymaga owego pozwolenia. Poza tym brak jest dowodów potwierdzających okoliczność podnoszoną przez H. i E. B., iż przedmiotowy budynek był jedynie remontowany. W toku postępowania skarżący mieli możliwość złożenia wyjaśnień i uwag w sprawie, z czego nie skorzystali. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i E. B.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż przedmiotowy budynek był remontowany w 2002 roku, nie zaś wybudowany na miejscu starego budynku gospodarczego. Stwierdzono, że zakres prac wykonanych przy przedmiotowym obiekcie został przedstawiony w oświadczeniu H. P., który ów remont wykonywał. W opinii skarżących zmiana zewnętrzna warstwy pokrycia dachowego oraz wymiana deski w pokryciu nie wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący przedstawili pisemne oświadczenie H. P. o zakresie remontu oraz oświadczenia sąsiadów potwierdzające remont obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad (art. 6, 7 i 8) organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Powyższy obowiązek spoczywa również na organie odwoławczym, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Wniesienie odwołania skutkuje obowiązkiem organu drugiej instancji ponownego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ograniczył się jedynie do kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdził, iż w świetle podpisanego przez skarżących protokołu oględzin ich twierdzenia dotyczące remontu obiektu nie są wiarygodne. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie dawał jednak podstaw do jednoznacznych wniosków w tym zakresie. Jak wynika z zapisu w protokole skarżący wskazali wprawdzie, iż istniejący od 30 lat obiekt rozebrali i wykonali nowy, to jednak z oświadczenia uczestniczącego w oględzinach sąsiada wynikało, iż od około 10 lat na nieruchomości skarżących nie znajdował się żaden obiekt gospodarczy. W sytuacji więc, gdy w odwołaniu skarżący wskazali na remont obiektu i możliwość udowodnienia tej okoliczności zeznaniami osoby remontującej budynek, organ winien jednoznacznie określić rozbieżności w oświadczeniach zarówno skarżących jak i innych osób uczestniczących w oględzinach, zwłaszcza w świetle podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżących dotyczących przebiegu oględzin i sporządzenia protokołu. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji winien stać na straży przepisów prawa, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Stosownie do treści art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W toku postępowania organ administracji nie wypełnił wynikającego z art. 10 § 1 kpa i art. 81 kpa obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i przeprowadzonymi dowodami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji, co umożliwiłoby stronie ustosunkowanie się do protokołu wizji i podniesienie zarzutów odnośnie jego treści. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była rozbiórka obiektu gospodarczego. Ustalenie więc, czy obiekt ten został odbudowany w 2002 r., czy też był w tym okresie jedynie remontowany oraz jaki był zakres przeprowadzonego remontu miało w świetle art. 48 prawa budowlanego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stąd organ drugiej instancji powinien wskazane okoliczności jednoznacznie wyjaśnić. Dokładne wyjaśnienie sprawy ciąży bowiem nie tylko na organie pierwszej instancji, ale także na organie drugiej instancji. Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 oraz 81 kpa. Ponieważ naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego, organ administracji winien dostosować dalszy tryb postępowania do wymogu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zakończyć go decyzją ostateczną. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter obligatoryjny, a w ocenie Sądu wykonanie wadliwych decyzji byłoby nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.