II SA/Gd 339/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. W. i E.D. na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 3 kwietnia 2018 r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania G. W. i E. D., reprezentowanych przez M. M., od decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 2-poziomowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] obręb [...] przy ul. D. w G. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy stronie postępowania. Na podstawie akt sprawy ustalił organ odwoławczy, że G. W. i E. D. pełnomocnictwami z 20 grudnia 2016 r. udzielili radcy prawnemu A. S. (Gd-1551) pełnomocnictwa do reprezentowania ich we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i administracyjnymi w związku z lokowaniem inwestycji położonej w G. przy ul. D.. W toku postępowania A. S. pełnomocnictwem z 20 marca 2017 r. udzielił M. M. pełnomocnictwa dalszego do występowania w imieniu jego mocodawców m.in. G. W. i E. D. we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i administracyjnymi w związku z lokowaniem inwestycji położonej w G. przy ul. D. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 32 i 33, dotyczących pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, stanowią, iż strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego udziału oraz że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Niewątpliwie regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest bardzo lakoniczna. Przepisy te nie stanowią nic o korzystaniu przez pełnomocnika strony z prawa do wyręczania się pełnomocnikiem (substytucji). Wynika z tego wniosek, że substytucja będzie dopuszczalna tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie wtedy gdy w samym pełnomocnictwie jest zawarte postanowienie dopuszczające wprost substytucję lub gdy jej dopuszczalność wynika wprost z treści przepisów odrębnych (ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych). Zgodnie z art. 91 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu, przy czym przepisy ustaw korporacyjnych uzupełniają ten przepis. W ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2368 ze zm.) art. 25 ust. 3 wskazuje, że w przypadku, gdy adwokat prowadzący sprawę nie może wziąć osobiście udziału w rozprawie lub wykonać osobiście poszczególnych czynności w sprawie, może udzielić substytucji. Natomiast w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1870 ze zm.) możliwość substytucji uregulowano w art. 21, według którego radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem pełnomocnictwo procesowe udzielone radcy prawnemu obejmuje z mocy prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu i brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia substytucji na inne osoby. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważył organ odwoławczy, iż treść pełnomocnictwa udzielonego r. pr. A. S. nie wskazuje wprost na prawo do udzielenia substytucji. Natomiast M. M. nie może być pełnomocnikiem substytucyjnym radcy prawnego, ponieważ regulacje rangi ustawowej - Kodeks postępowania cywilnego - zezwalają na ustanowienie substytuta jedynie w osobie adwokata lub radcy prawnego, a nie dowolnej osoby fizycznej. W świetle powyższego udzielenie pełnomocnictwa przez radcę prawnego A. S. działającego jako profesjonalny pełnomocnik (a tym bardziej udzielenie pełnomocnictwa przez A. S., działającego jako osoba fizyczna) M. M. nie może wywołać skutków prawnych. W ocenie Wojewody nie doszło do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa. Dlatego też nie można uznać, że substytucja udzielona przez A. S. jest skuteczna wobec skarżących, co czyni odwołanie złożone przez M. M. nieprawidłowym. Dlatego też Wojewoda pismem z 8 lutego 2018 r. wezwał M. M., występującego w imieniu skarżących, do uzupełnienia odwołania o podanie informacji czy jest on adwokatem lub radcą prawnym bądź o przedłożenie pełnomocnictwa, opatrzonego stosownymi opłatami skarbowymi, udzielonego przez D. W., G. W. i E. D. M. M. w piśmie z 7 marca 2018 r., w ramach uzupełnienia odwołania wskazał, że nie wykonuje zawodu adwokata ani radcy prawnego oraz powołując się na pełnomocnictwa znajdujące się w aktach sprawy przedłożył potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictw. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Oceniając złożone wyjaśnienia stwierdził Wojewoda, iż co do zasady należy zgodzić się, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, niemniej jednak w niniejszej sprawie podpisanie odwołania przez osobę nie będącą adwokatem, ani radcą prawnym, nie może być uznane za wniesienie odwołania przez osobę uprawnioną do podejmowania tych czynności z tytułu substytucji radcy prawnego. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy stronie postępowania. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Materialna podstawa legitymacji strony jest ujmowana szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może należeć na przykład do prawa cywilnego. Materialna podstawa to konkretna norma, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego podmiotu. Norma ta wówczas będzie uznana za źródło interesu prawnego, gdy na jej podstawie podmiot może uzyskać konkretne korzyści (uprawnienia) lub może być obarczony powinnością określonego zachowania się, wyznaczonego zakazem lub nakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. W konsekwencji przyjąć należy, że podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki, oparte o normy prawa materialnego, nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze fakt, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot nie posiadający statusu strony przedmiotowego postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, Wojewoda w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. W. i E. D. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 33 §1 k.p.a. poprzez uznanie, że udzielenie przez radcę prawnego A. S., działającego jako profesjonalny pełnomocnik, pełnomocnictwa M. M. nie może wywołać skutków prawnych, a w konsekwencji uznanie, iż odwołanie złożone przez M. M. nie może wywołać skutku wobec skarżących. 2. naruszenie art. 6 i art. 8 §1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa M. M.. 3. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące poinformowanie osoby fizycznej nie będącej profesjonalnym pełnomocnikiem o osobach uprawnionych do podpisania odwołania oraz skutkach złożenia odwołania przez nieuprawnioną osobę. 4. naruszenie 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania w postaci jego podpisania przez "właściwego" (z punktu widzenia organu) pełnomocnika tj. radcę prawnego lub adwokata względnie przez stronę; 5. naruszenie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak jest przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentując zasadność skargi wskazano, iż zdaniem skarżących analizując kwestię pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego organ zastosował błędną odmianę wnioskowania logicznego. Skarżący stoją na stanowisku, iż w niniejszej sprawie organ powinien zastosować wnioskowanie a maiore ad minus, czyli z większego na mniejsze. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że jeżeli wolno więcej, czyli osoba fizyczna może udzielić pełnomocnictwa innej osobie fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych, to tym bardziej osoba fizyczna będąca zawodowym pełnomocnikiem, posiadająca zdolność do czynności prawnych może takowego udzielić innej osobie fizycznej, która nie musi posiadać przymiotu zawodowego pełnomocnika. W opinii strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a), bowiem działania organu są niezrozumiałe dla skarżących, a argumentacja decyzji nie ma oparcia w przepisach prawa. Podkreślił pełnomocnik skarżących, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie kwestionował pełnomocnictwa udzielonego M. M.. W zobowiązaniu organu z 8 lutego 2018 r. organ wezwał do uzupełnienia odwołania o informację czy M. M. jest adwokatem lub radcą prawnym bądź do przedłożenia pełnomocnictwa od skarżących. Organ nie wskazał przy tym, jaka powinna być procedura postępowania osoby fizycznej, gdy informacja o posiadaniu tytułu radcy prawnego lub adwokata okaże się negatywna. W odpowiedzi M. M. wskazał, iż nie jest pełnomocnikiem profesjonalnym. Organ nie dokonywał późniejszych wezwań, w celu wykazania się stosownym pełnomocnictwem. Skarżący stoją na stanowisku, iż organ w te sposób naruszył art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wyczerpująco o osobach uprawnionych do podpisu pisma oraz skutkach jakie brak stosownego podpisu odniesie na prawa i obowiązki stron postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż organ prowadzący poza brakiem wezwania do uzupełnienia rzekomego braku formalnego odwołania przez pełnomocnika, który jego zdaniem spełnia wymogi regulacji nie wezwał także do złożenia podpisu pod odwołaniem strony. W sytuacji ustalenia braku należytej reprezentacji strony organ w celu zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie zobowiązany był do powiadomienia tejże strony o konieczności uzupełnienia braku w postaci podpisania odwołania. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż organ prowadzący nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu naruszając tym samym art. 10 k.p.a. Reasumując: a.) w przypadku uznania braku należytego umocowania substytuta Wojewoda winien był wezwać pełnomocnika głównego do usunięcia braku poprzez podpisanie odwołania; b.) w przypadku uznania braku należytego umocowania w ogólności Wojewoda winien był wezwać stronę do usunięcia braku poprzez podpisanie odwołania. W rozpatrywanym stanie faktycznym organ prowadzący ograniczył się jedynie do skierowania zapytania co do posiadania przez M. M. prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego lub adwokata. Zdaniem pełnomocnika skarżących powyższe naruszenia prawa doprowadziły do naruszenia art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy brak jest przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Odwołanie skarżących zostało wniesione zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj., wniesione w terminie oraz przez osoby uprawnione, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym posiadające przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona jednak nie wszystkie jej zarzuty sąd uznał za zasadne. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Wojewody z dnia 3 kwietnia 2018 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżących od decyzji Prezydenta Miasta z 7 lipca 2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 2-poziomowym garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] obręb 033 przy ul. D. w G. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji powodem umorzenia postępowania była okoliczność wadliwego umocowania osoby działającej w imieniu skarżących. Mianowicie organ odwoławczy zakwestionował dalsze pełnomocnictwo udzielone przez umocowanego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) do działania w imieniu skarżących przez osobę, która nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem w sytuacji, gdy z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących nie wynikała możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie sądu takie stanowisko organu odwoławczego jest zasadne. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Art. 33 K.p.a. stanowi natomiast, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§2). Pełnomocnictwo w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP (§2a). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§3). Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w § 3, dokonuje się, opatrując odpisy kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie są sporządzane w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§3a). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§4). Z akt sprawy wynika, że M. M., który w imieniu skarżących wniósł odwołanie nie dołączył do akt oryginałów lub urzędowo poświadczonych odpisów pełnomocnictw udzielonych przez skarżących. Za takie w ocenie sądu nie może być uznane pełnomocnictwo udzielone przez umocowanego w sprawie radcę prawnego A. S. M. M. do działania w imieniu skarżących. Należy mieć bowiem na uwadze, że z treści pełnomocnictw udzielonych przez E. D. i G. W. radcy prawnemu A. S. do reprezentowania " we wszystkich postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej, sądami powszechnymi i administracyjnymi w związku z lokowaniem inwestycji położonej w G. przy ul. D. nie wynika prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw. Jednakże okoliczność, iż wnoszący odwołanie w imieniu skarżących nie dołączył do akt stosownego dokumentu pełnomocnictwa stanowił brak formalny odwołania, który winien być sanowany w trybie określonym art. 64 § 2 K.p.a. Wojewoda co prawda skierował do M. M. w dniu 8 lutego 2018 r. wezwanie do uzupełnienia odwołania o podanie informacji czy jest on adwokatem lub radcą prawnym bądź o przedłożenie pełnomocnictwa, opatrzonego stosownymi opłatami skarbowymi, udzielonego przez skarżących. Jednakże wezwanie to nie zawierało wymaganego wzmiankowanym przepisem pouczenia, że nieusunięcie określonych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym w ocenie sądu organ odwoławczy przedwcześnie uznał, iż postępowanie prowadzone z inicjatywy skarżących było bezprzedmiotowe. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda wezwie M. M. w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do przedłożenia stosownych pełnomocnictw do reprezentowania skarżących w sprawie. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na które składa się dla każdego ze skarżących z osobna kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.