II SA/Gd 3393/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. E. na decyzję Wojewody z dnia 15 listopada 2000 r. Nr [[...]] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 6 października 2000 r. Nr [[...]]. Decyzją z dnia 6 października 2000 r. Nr [[...]] Starosta na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) i § 59 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48), art. 82 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 § k.p.a. udzielił M. D. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - garażu usytuowanego na działce Nr [[...]] w P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Starostwa Powiatowego, w celu wydania pozwolenia na użytkowanie, dokumentację powykonawczą z uzgodnieniami dotyczącą budynku garażowego wybudowanego na działce Nr [[...]] w P., opracowaną zgodnie z zaleceniami wynikającymi z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2000 r. Inwentaryzację wykonała osoba posiadająca uprawnienia budowlane, przeprowadzone oględziny wykazały, że budynek wykonano zgodnie z inwentaryzacją i nadaje się on do użytkowania, a sposób użytkowania nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. E., właściciel nieruchomości sąsiedniej, wskazał, że garaż wybudowano po 1995 r. bez pozwolenia na budowę, w związku z czym powinien on podlegać rozbiórce. Skarżący stwierdził, że nie wyrażał zgody na wybudowanie garażu 30 cm od granicy jego nieruchomości, a budynek o wysokości 3 m położony od strony południowej zacienia część jego działki przeznaczoną pod uprawę warzyw. Decyzją z dnia 15 listopada 2000 r. Nr [[...]] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji wadliwie powołał jako podstawę prawną decyzji przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odsyła do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jedynie w kwestiach dotyczących nakazu rozbiórki, rozstrzygając o zakresie zastosowania art. 48 nowego Prawa budowlanego lub art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, że garaż wybudowano przed 1995 r., pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 26) Przepisy tego rozporządzenia nie nakładały obowiązku uzyskania zgody sąsiada na budowę budynku przy granicy. § 13 tego rozporządzenia pozwalał na usytuowanie budynków w granicy także od strony południowej a ochrona interesów osób trzecich nie obejmuje zapewnienia dopływu światła słonecznego dla roślin rosnących na działce. Nadto organ administracji wskazał, że w obowiązującym w chwili ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie Prawie budowlanym brak jest wymogu uzyskania zgody sąsiada na zbliżenie do granicy na etapie pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotowy obiekt jest zbudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia i nie sprowadza niebezpiecznego pogorszenia warunków użytkowych środowiska, a zwłaszcza działki sąsiedniej. Również z protokołu oględzin wynika, że garaż ten może być dopuszczony do użytkowania. R. E. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zakwestionował ustalenie dotyczące wybudowania garażu przed 1995 r. i wskazał na brak jego zgody na budowę obiektu przy granicy działki. Skarżący stwierdził, że na granicy działki wybudowane są poza garażem nadto dwa obiekty o długości 7 m, które pogarszają warunki użytkowe działki, a wybudowany garaż zacienia działkę na szerokości 2 m, co uniemożliwia uprawę warzyw. Skarżący wskazał, iż obiekt sprowadza zagrożenie pożarowe, ponieważ jest wewnątrz wyłożony płytą kartonową, dach jest pokryty folią i papą, a obok znajduje się kotłownia do opalania szklarni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i oświadczył, iż z przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że budynek garażu wybudowano przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami. administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek jest stroną postępowania administracyjnego. Stronami postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego winni być właściciele działek sąsiednich pozostających w sferze oddziaływania obiektu. Będący przedmiotem postępowania garaż jest położony 30 cm od granicy nieruchomości R. E. i oddziałuje na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. R. E. winien być zatem uczestnikiem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu. Skarżącego nie powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie i nie brał on w nim udziału, w tym udziału w przeprowadzonych oględzinach obiektu. O toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie skarżący dowiedział się dopiero po doręczeniu mu wydanej przez organ I instancji decyzji, którą zaskarżył odwołaniem. Narusza to przepisy art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, strona winna mieć zapewniony udział na każdym etapie postępowania, a nie tylko postępowania odwoławczego. W przypadku pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu, postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji przeprowadzone jest wadliwie i w całości musiałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, co nie mieści się w jego kompetencji. W niniejszej sprawie zachodziła zatem przesłanka uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie narusza prawo. Przywołanie w zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) jest błędne. Art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie tylko w przedmiocie przesłanek rozbiórki tego obiektu ale także trybu legalizacji samowoli budowlanej i uzyskania odnośnie samowolnie wybudowanych obiektów pozwolenia na użytkowanie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 461/97 Lex Nr 47182). Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1995 r. stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 42 ust 1 tej ustawy inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest zgodnie z art. 42 ust 3 tej ustawy stwierdzenie zdatności do użytku wybudowanego obiektu. W odniesieniu do wybudowanego garażu nie została wydana ostateczna decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a wydanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dotyczącego obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek. Wbrew stanowisku organów obu instancji odnośnie przedmiotowego garażu nakaz taki nie został wydany. Decyzją z dnia 5 lipca 2000 r. Nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą M. D. wykonanie dokumentacji powykonawczej garażu, nakładając nadto obowiązek uzgodnienia dokumentacji, m.in. z Inspekcją Sanitarną. Decyzja ta powołująca jako podstawę prawną art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała w swojej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu dokonania zmian lub przeróbek obiektu budowlanego, lecz zobowiązanie do dostarczenia dokumentacji powykonawczej obiektu wraz z uzgodnieniami. Decyzja ta w istocie miała charakter dowodowy, jako taka i nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowość tej decyzji ostatecznej nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie i zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły być rozpoznane. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie nakładała obowiązku wykonania zmian lub przeróbek z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wydanie takiej decyzji nie spełnia dyspozycji art. 42 ust. l tej ustawy, dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie. Z treści dokumentacji powykonawczej oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 22 sierpnia 2000 r. Nr [[...]] wynikało, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem konieczne jest dokonanie przeróbki w budynku polegającej na wykonaniu wentylacji grawitacyjnej. Odnośnie obowiązku wykonania tej przeróbki organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dopiero istnienie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie przesądzi, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zostanie zalegalizowany. Wydanie pozwolenia na użytkowanie winno nastąpić po sprawdzeniu wykonania obowiązku przeróbek nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie tryb ten nie został wyczerpany, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie zostało prawidłowo zakończone i brak było podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie. Nadto wskazać należy, iż w sytuacji gdy z wykonanej dokumentacji powykonawczej i uzgodnień wynikała konieczność dokonania przeróbek w budynku, pozwolenie na jego użytkowanie nie powinno być wydane przed ich zrealizowaniem. W toku postępowania nie dokonano żadnych ustaleń w przedmiocie zdatności obiektu do użytku z punktu widzenia realizacji zmian wymienionych w inwentaryzacji powykonawczej, a wykonanie przeróbek obiektu nie zostało w ogóle przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie sprawdzone. Sporządzony protokół oględzin nie zawiera żadnych ustaleń w tym przedmiocie ograniczając się do określenia miejsca jego położenia i sposobu użytkowania. Stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiotowy obiekt jest zbudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej nie znajduje zatem potwierdzenia w dokonanych ustaleniach. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, występując jednocześnie do organu nadzoru budowlanego o zakończenie postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu. W toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.