II SA/Gd 34/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 listopada 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106 poz. 1126 ze zm.), odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku - garażu dwustanowiskowego usytuowanego na dz. nr [...] przy ul. O. [...] w R. na granicy z dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż działając na wniosek A. S. i P. S. przeprowadził w dniu 30 lipca 2003 roku wizję lokalną na dz. nr [...] położonej przy ul. O. [...] w R., podczas której stwierdził, że na wyżej wymienionej nieruchomości, na granicy z dz. nr [...] - będącej własnością wnioskodawców, znajduje się dwustanowiskowy, murowany garaż o wymiarach w rzucie 6,6 x 6m, posiadający ścianę pełną od granicy z dz. nr [...] oraz spadek połaci skierowany na teren nieruchomości, na której jest usytuowany. Stwierdził także, iż przedmiotowy garaż, według oświadczenia właściciela, wybudowano w 1983 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Organ nadzoru budowlanego wskazał także, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. przedmiotowy garaż znajduje się na terenie jednostki oznaczonej symbolem K27 - MW, MN: "teren budownictwa wielo - i jednorodzinnego, w trakcie realizacji zgodnie z planem realizacyjnym dla osiedla Janowo; dopuszcza się lokalizację dodatkowych nieuciążliwych usług, terenów sportu i rekreacji w porozumieniu z projektantem planu", a więc jego lokalizacja nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Organ I instancji wskazał również, iż nie stwierdził aby garaż spełniał inne przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy, obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Odnośnie poruszonej we wniosku sprawy nasłonecznienia działki wnioskodawców wyjaśnił, iż obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) reguluje kwestie oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponieważ działka nr [...] przy ul. O. w R., będąca własnością wnioskodawców, jest niezabudowana, niemożliwe jest zatem rozstrzygnięcie kwestii nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń, regulowanych ww. przepisami prawa budowlanego. Stwierdził nadto, iż fakt usytuowania obiektu na granicy z działką wnioskodawców nie powoduje braku możliwości zabudowy ich działki, a sprawy związane z niewłaściwym nasłonecznieniem działki i pogorszeniem jej atrakcyjności i wartości rynkowej należy rozstrzygać na drodze postępowania sądowego w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. i P. S. stwierdzili, iż przyjęta w jej uzasadnieniu interpretacja przepisów prawa zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, natomiast nie uwzględnia ich interesów jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości bowiem budynek będący przedmiotem toczącego się postępowania usytuowany jest całkowicie sprzecznie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, gdyż uniemożliwia prawidłową i optymalną zabudowę ich nieruchomości. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji, że ten nie wziął pod uwagę, iż budynek został usytuowany na granicy działki, tzn. sprzecznie z § 12 ust. 1 "warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki" (Dz. U. z 1980 roku, nr 17, poz. 62) bowiem właściciel działki nr [...] nigdy nie uzyskał od odwołujących się wymaganej zgody na lokalizację garażu na granicy, gdyż taka lokalizacja utrudnia lub wręcz uniemożliwia zabudowę ich działki. Wskazali przy tym, iż garaż usytuowany jest na południowej granicy ich działki, w linii zabudowy działek od ul. O., wzdłuż granicy południowej garaż ma długość 6m i wysokość 3,1m, a zatem - zachowując obowiązujące przepisy dotyczące odległości budynku od granic z sąsiadami (4m) - na zabudowę ich działki wzdłuż obowiązującej linii pozostaje 9m. Wybudowany budynek na ich działce będzie miał w odległości 4m od południowych okien ścianę o wysokości 3,1m. W ocenie odwołujących się nie ma możliwości lokalizacji na ich działce typowego budynku jednorodzinnego w odległości od granicy południowej większej niż 4m ponieważ szerokość działki wzdłuż ul. Oksywskiej wynosi tylko 17m. W tej sytuacji niezrozumiałe jest dla odwołujących się stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie dopatrzył się pogorszenia warunków użytkowych ich działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do rozbiórki, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, garażu z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, gdyż obiekt – zgodnie z zapisami zawartymi w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 marca 1990 roku /Dz. Urz. Woj. Gd. nr 16, poz. 116 ze zm./) - znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy zarzucił jednakże organowi I instancji, iż w wydanej przez niego decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego co do braku przesłanek rozbiórki garażu z art. 37 ust. 1 pkt 2 (niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia) i z art. 37 ust. 2 (inne ważne przyczyny - garaż usytuowany jest bezpośrednio przy ulicy O., a zatem niezbędne jest uzyskanie stanowiska zarządcy drogi). W ocenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne, nie poparte przepisami, stwierdzenia, że garaż również nie spełnia innych przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego nie są wystarczające do odmowy wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze na powyższą decyzję L. Ż. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: a/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że posadowiony na działce nr [...] garaż: ▪ jest obiektem budowlanym, który może powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, pomimo, że został wybudowany na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę; ▪ jest obiektem budowlanym posadowionym na działce nr [...] wbrew innym ważnym przyczynom tj. bez stanowiska zarządcy drogi, w sytuacji, gdy garaż posadowiony jest w odległości 4,5m od ogrodzenia oddzielającego posesję strony skarżącej od chodnika biegnącego wzdłuż ul. O.; b/ naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez naruszenie zasady praworządności i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wnikliwie i szybko, bez wykorzystania możliwości danych organowi odwoławczemu przeprowadzenia w razie potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a także uznanie wbrew stanowi faktycznemu, że sprawa wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości i przekazanie sprawy wbrew ekonomii procesowej do ponownego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi L. Ż. stwierdził, iż sporny obiekt został posadowiony przez skarżącego na jego nieruchomości - działce nr [...] przy ul. O. [...] w R. w 1983 roku za pozwoleniem terenowego organu administracji powiatowej. Wskazał nadto, iż skoro jest to garaż dwustanowiskowy, usytuowany na terenie przeznaczonym dla tego typu obiektów i wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, posadowiony w odległości 4,5m od ogrodzenia oddzielającego posesję strony skarżącej od chodnika biegnącego wzdłuż ul. O., to obiektowi temu nie można zarzucić spowodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, jak również - wobec odległości 4,5m od ogrodzenia - zarzucić braku stanowiska zarządcy drogi bowiem stanowisko zarządcy drogi w takich okolicznościach jest zbyteczne. Skarżący stwierdził nadto, iż organ I instancji wyżej przywołane okoliczności wyjaśnił i zawarł w swojej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne co do braku przesłanek rozbiórki garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jeszcze raz podkreślając, iż na wybudowanie przedmiotowego garażu organ architektoniczno - budowlany nie wyraził zgody. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszo-instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu I instancji była bowiem prawidłowa i winna być przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymana w mocy, a dokonana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji organu I instancji jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I - instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności nie ustalono czy w niniejszej sprawie zachodzą, czy też nie zachodzą, przesłanki uzasadniające rozbiórkę garażu wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Sąd uznał za trafne ustalenie organów obu instancji, zgodnie z którymi garaż będący przedmiotem rozstrzyganej przez organy sprawy został wybudowany w 1983 roku bez pozwolenia na budowę. Słusznie zatem organy - kierując się treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 cyt. ustawy obiekt budowlany, wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt ten: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustęp 2 cytowanego przepisu wskazuje nadto na możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami nie wymienionymi w ustępie 1. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż z uwagi na treść miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta R. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 marca 1990 roku /Dz. Urz. Woj. Gd. nr 16, poz. 116 ze zm./) brak jest podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, Aby jednak orzec, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania nakazu rozbiórki ww. garażu, organ I instancji musiał zbadać czy w niniejszej sprawie nie zaistniały inne przesłanki rozbiórki wskazane w wyżej cytowanych przepisach art. 37 Prawa budowlanego. Przy czym prowadząc postępowanie dowodowe dotyczące ww. kwestii winien kierować się treścią art. 7 i 77 k.p.a. wskazujących w jaki sposób postępowanie to winno zostać przeprowadzone aby sprawa została należycie wyjaśniona. Organ winien przy tym mieć na uwadze, iż z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności co oznacza, iż organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Ponadto, po przeprowadzeniu powyższego postępowania, organ I instancji winien wydać decyzję, której uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie kwestia oddziaływania wybudowanego przez skarżącego garażu na działkę należącą do A. S. i P. S. jest niewątpliwie sporna między skarżącym, a uczestnikami postępowania i nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ ten nie poczynił w tym zakresie właściwie żadnych ustaleń albowiem wizja lokalna, która odbyła się dnia 28 lipca 2003 roku, dotyczyła w zasadzie jedynie działki nr [...], a treść sporządzonego z niej protokołu nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy usytuowanie garażu na granicy działek nr [...] i nr [...] oraz wymiary działki nr [...] należącej do A. S. i P. S. powodują (jak to wskazano w odwołaniu), iż przedmiotowy garaż będzie miał negatywny wpływ na zabudowę nieruchomości należącej do A. S. i P. S. Bez znaczenia przy tym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje w ocenie Sądu to, iż działka stanowiąca własność A. S. i P. S. nie jest obecnie zabudowana. Organ I instancji nie stwierdził bowiem aby działka ta nie była działką budowlaną, a jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 1991 roku (sygn. akt IV SA 1129/91, ONSA 1993/1/11) zabudowa każdej działki musi uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nie określonej perspektywie czasu. Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jest szczególnie aktualny w niniejszej sprawie, w której to samowolnie wybudowany obiekt budowlany (skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które pozwalałyby przyjąć, iż posiada pozwolenie na jego budowę), zgodnie z twierdzeniami właścicieli sąsiedniej działki, może uniemożliwić w przyszłości prawidłową i optymalną zabudowę ich nieruchomości. Niewątpliwie tę okoliczność należało w przedmiotowej sprawie wnikliwie zbadać czego organ I instancji nie uczynił. Słusznie przy tym przyjął organ II instancji, iż ustalenie wskazanej powyżej spornej okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem organ I instancji nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, iż fakt usytuowania obiektu na granicy z działką nr [...] nie uniemożliwia zabudowy tejże działki. W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ uzasadniało także to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do przesłanek rozbiórki wskazanych w treści ustępu 2 art. 37 Prawa budowlanego. Również ze wskazanej podstawy prawnej wydanej decyzji - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane wynika, iż organ ten nie rozważał czy w niniejszej sprawie zachodzą inne - poza wymienionymi w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego, ważne przyczyny uzasadniające nakazanie rozbiórki wybudowanego obiektu i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż przedmiotowy garaż nie spełnia także innych przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego, obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdził - odnośnie zarzutów skargi dotyczących usytuowania garażu w odległości 4,5m od ulicy, iż z protokołu oględzin zabudowy działki nr [...] z dnia 28 lipca 2003 roku (stanowiącego w zasadzie jedyny dowód przeprowadzony w niniejszej sprawie) nie wynika w jakiej odległości od drogi znajduje się przedmiotowy garaż - jest to zatem także okoliczność, która winna być przez organ I instancji ustalona. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.