II SA/Gd 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 listopada 2024 roku, nr SKO.430.41.2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wezwania do zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste oddala skargę. J. B. i K.B. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 15 listopada 2024 r., nr SKO.430.41.2024, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji zawartej w piśmie Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska (dalej jako: Wójt) z 8 października 2024 r., nr ROPG.6843.9.2024 oraz wezwania do zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste z 30 sierpnia 2024 r. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 30 sierpnia 2024 r., na podstawie przepisów Kodeksu Cywilnego, Wójt wezwał J. B. do zapłaty należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste za okres od 3 kwietnia 2024 r. do 30 sierpnia 2024 r. oraz odsetek ustawowych za opóźnienie. W odpowiedzi na powyższe małżonkowie B. pismem z 12 września 2024 r. oświadczyli, iż nie są posiadaczami działek nr [...] i [...], bowiem zostały one wydane w związku z decyzją Wojewody Pomorskiego z 12 stycznia 2023 r., nr 1zrid/2023/MCH w sprawie realizacji inwestycji drogowej obejmującej m.in. te nieruchomości. W piśmie z 8 października 2024 r. organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Wojewody z 12 stycznia 2023 r. projektowane działki [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i [...] (powstała z podziału działki nr [...]), obręb L. zostały przeznaczone do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pod pas drogi krajowej. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zatwierdzono podziałów nieruchomości i nie nastąpiły zmiany właścicielskie, co powoduje, iż prawo użytkowania wieczystego nie wygasło. Organ administracyjny wyjaśnił, iż w efekcie nie ma podstaw do zaniechania poboru opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie ww. działek. Poinformował także, iż w przypadku uzyskania przez ww. decyzję waloru ostateczności, opłata roczna za wieczyste użytkowanie zostanie wyliczona proporcjonalnie, a ewentualna nadpłata zostanie zwrócona na wskazany rachunek bankowy. Od tego pisma odwołali się skarżący wskazując, iż opłatę za użytkowanie wieczyste ponosi Wojewoda Pomorski, który przejął działki nr [...] i [...], które zostały mu wydane pod rygorem wszczęcia egzekucji. Na gruntach tych jest już droga. Skoro więc skarżący zostali pod przymusem egzekucyjnym pozbawieni możliwości korzystania z gruntu, brak jest podstaw by mieli ponosić koszty z tym związane. W piśmie z 28 października 2024 r. Wójt wyjaśnił, iż od wezwania do zapłaty rocznej nie przysługuje odwołanie. Wyjaśnił też, że decyzja Wojewody została uchylona w części decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 8 października 2024 r., i w tej części Minister orzekł co do istoty, zaś w pozostałej części została utrzymana w mocy. W konsekwencji, po wprowadzeniu odpowiednich zmian w katastrze nieruchomości, opłaty za użytkowanie wieczyste projektowanych działek nr [..]-[..] obr, L. zostaną wyliczone proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości oraz okresu prawa użytkowania wieczystego (wygasło w odniesieniu do działek [...] oraz [...], obr. L. w dniu 8 października 2024 r.). Postanowieniem z 15 listopada 2024 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania wskazując, iż organ I instancji w swych pismach wyjaśnił już stan prawny w zakresie obowiązku związanego z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Niewątpliwie zatem ani wezwanie do zapłaty, jako czynność materialnotechniczna, ani informacja zawarta w piśmie z 8 października 2024 r., nie spowodowała nałożenia na małżonków B. obowiązku, a jedynie informację w zakresie obowiązku w sytuacji braku ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, za niedopuszczalne należało uznać wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania od rozstrzygnięcia, które nie zostało wydane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucili: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w toku postępowania, naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprzecznie z tym przepisem; naruszenie art. 98 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, a w szczególności pobieranie opłaty od skarżących jeżeli winna być zmiana podmiotu zobowiązanego do płatności; naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności nieuwzględnienie pozostałych okoliczności mających wpływ na rozstrzygniecie sprawy wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz w trakcie postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że w związku z decyzją Wojewody z 12 stycznia 2023 r. działki nr [...] i [...] zostały wydane – pod rygorem egzekucji - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc skarżący już z nich nie korzystają. Zatem, jeżeli strona pod przymusem egzekucyjnym została pozbawiona możliwości korzystania z gruntu, to brak jest podstaw do ponoszenia przez skarżących kosztów związanych z użytkowaniem wieczystym. Stroną opłaty za użytkowanie jest Skarb Państwa – Wojewoda Pomorski. Okoliczności tych organ nie wziął jednak pod uwagę, co stanowi naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący zauważyli też, że kwestia zmiany strony w użytkowaniu wieczystym czy też sposobu zmiany użytkowania gruntu była rozważania w orzecznictwie, gdzie stwierdzono, że zmiana stawki procentowej wynikać musi z oceny, czy na trwałe uległ zmianie sposób korzystania z całej nieruchomości (a przynajmniej z większości nieruchomości) - na tyle, by uzasadnić zmianę celu podstawowego, na jaki nieruchomość oddana została w wieczyste użytkowanie, i tym samym stworzyć podstawę do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za całą nieruchomość. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotowy grunt jest użytkowany przez Skarb Państwa z przeznaczeniem na drogę, a skarżący nie mają do niego dostępu, to na jakiej podstawie prawnej Gmina żąda zapłaty za użytkowanie gruntu, który został przymusowo skarżącym odebrany, a ponadto ma inne przeznaczenie niż w chwili posiadania go przez skarżących i kiedy czerpali z tego korzyści. Obecnie jest to droga będąca w posiadaniu Skarbu Państwa i w takim przypadku żądanie zapłaty za użytkowanie wieczyste skarżących jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że skarżącym nie służy odwołanie ani od wezwania do zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste z 30 sierpnia 2024 r., ani od pisma organu administracyjnego z 8 października 2024 r., bowiem nie zawierały one jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a jedynie informację dotyczącą obowiązku wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w sytuacji braku ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 listopada 2024 r., którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego od pisma Wójta Gminy z 30 sierpnia 2024 r. - stanowiącego wezwanie do zapłaty za użytkowanie wieczyste za okres od 3 kwietnia 2024 r. do 30 sierpnia 2024 r. wraz z odsetkami za opóźnienie za ten okres, oraz pisma Wójta z 8 października 2024 roku (w którym wg skarżących zawarta była decyzja). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, zainicjowanego wniesieniem przez stronę środka zaskarżenia, w którym organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie dopiero ocenia merytoryczną zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W orzecznictwie dotyczącym omawianego przepisu wskazuje się na dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Odwołanie nie jest bowiem środkiem zwalczania jakichkolwiek przejawów działania administracji i nie służy od wszystkich aktów i pism wytwarzanych przez organ administracyjny, ale zostało wskazane w przepisie art. 127 k.p.a., zgodnie z § 1 którego odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie J. B. i K.B. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem swojego odwołania skarżący uczynili pismo Wójta Gminy z 8 października 2024 r. i poprzedzające je wezwanie z 30 sierpnia 2024 r. do uregulowania zaległości z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oraz odsetek za opóźnienie. Odpłatność prawa użytkowania wieczystego wynika z art. 238 Kodeksu cywilnego i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W myśl pierwszego z powołanych przepisów wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 u.g.n., będącym uzupełnieniem powyższego unormowania, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Jak stanowi natomiast art. 71 ust. 4 u.g.n., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Związane jest to z faktem, że organ jednostki samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jest podmiotem prawa cywilnego dysponującym nieruchomością stanowiącą jego własność. Ustalona przez niego opłata roczna za użytkowanie wieczyste, o której mowa w mowa w art. 71 ust. 1 u.g.n., również więc ma charakter cywilnoprawny (zob. m.in. wyrok Sądu najwyższego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I CSK 760/14, LEX nr 194301; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I 583/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). O cywilnoprawnym charakterze wnoszonych opłat świadczy też fakt, że stanowią one ekwiwalent za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Odnosząc się zaś do kwestii powstawania obowiązku ponoszenia omawianych opłat wskazać należy, że prawo użytkowania wieczystego przysługuje każdemu użytkownikowi wieczystemu od chwili konstytutywnego wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Przy czym skutki wpisu liczą się od daty złożenia wniosku o wpis w sądzie wieczystoksięgowym. Tym samym użytkownik wieczysty zobowiązany jest do uiszczania opłat rocznych od daty wpisu do daty wykreślenia jego prawa, bez wydawania w tym zakresie stosownego aktu administracyjnego. Reasumując, żaden przepis prawa nie przewiduje administracyjnego trybu orzekania w odniesieniu do wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów, w szczególności trybem takim nie jest objęte wezwanie do zapłaty za użytkowanie wieczyste. Ustawodawca przewidział jedynie, że tryb postępowania administracyjnego w przypadku opłat z tytułu użytkowania wieczystego dotyczy tylko aktualizacji, tj. zmiany wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego w art. 78-81 u.g.n. Przypadek taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. W świetle powyższego należało uznać, iż Kolegium - wydając zaskarżone postanowienie - prawidłowo stwierdziło, że nie ma przedmiotu zaskarżenia, tj. że w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, zatem brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania, skoro odwołanie jest środkiem prawnym służącym weryfikacji decyzji administracyjnych. W niniejszej zaś sprawie decyzja administracyjna (postanowienie lub inna czynność), której prawidłowość można by kwestionować w odwołaniu, nie została wydana. Jak już wskazano, w odniesieniu do zapłaty za użytkowanie wieczyste przepisy prawa nie przewidują w ogóle obowiązku wydania decyzji administracyjnej, gdyż kwestie z tym związane mają charakter cywilnoprawny i jako takie podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W konsekwencji nie ulegało wątpliwości, że skierowane do skarżących wezwanie do zapłaty za użytkowanie wieczyste nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie nie wydano aktu administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej, to bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od pism organu musiało być stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Dlatego też, wbrew zarzutom skargi, nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Kolegium. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jeszcze wyjaśnić, że ze względu na charakter zaskarżonego aktu nie mają znaczenia kwestie merytoryczne dotyczące zasadności samego wezwania do zapłaty i tego, przez kogo winna być wnoszona opłata za użytkowanie wieczyste odnośnie działek nr [...] i [...]. O tym bowiem Kolegium nie orzekało. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdyńsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.