II SA/Gd 340/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E. i J. K. 265 złotych (dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1330/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2000 r., nr [...], którą uchylono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż organ drugiej instancji rozpoznał odwołanie wniesione przez W. M., nie badając, czy był on stroną tego postępowania, a zatem czy był on legitymowany do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, iż w dalszym toku postępowania organ powinien wnikliwe przeanalizować, czy odwołujący się posiadał przymiot strony lub był jej pełnomocnikiem. Po wyeliminowaniu opisanego wyżej rozstrzygnięcia Wojewody z dnia 9 maja 2000 r. pozostała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...], wydana na podstawie art. 55 ust 1 pkt 1 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane(Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), którą zezwolono na użytkowanie budynku garażowego usytuowanego na działce przy ul. [...] w .. W dalszym toku postępowania Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. i Z. B. oraz J. i Cz. P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ponownie uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z załączonych do akt sprawy aktów notarialnych wynika, iż w dniu wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta właścicielami lokalu Nr 2 w budynku przy ul. [...] w G. byli B. i Z. B., natomiast lokalu Nr J. i Cz. P.. Zgodnie z art. 28 k.p.a. mieli oni zatem przymiot strony w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2000r. Nr [...] przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku organ ponownie zbadał odwołania B. i Z. B. i J. i Cz. P.. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym stwierdzono, że zaskarżoną decyzję organ I instancji wydał niezgodnie z sentencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku sygn. akt II SA /Gd 1811/97 z dnia 19 sierpnia 1999r. Nie zgromadził bowiem w toku postępowania istotnych dowodów w przedmiotowej sprawie. Z akt nie wynika, że którakolwiek ze stron została powiadomiona o terminie i miejscu oględzin zgodnie z art. 79 k.p.a. Zatem materiał pozyskany w ich wyniku nie stanowi materiału dowodowego w sprawie. Jednocześnie wskazano, że garaż realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę został następnie przed 1995r. samowolnie rozbudowany przez E. i J. K. w kierunku wjazdu o 1,25 - 1,30 m. W świetle powyższego pozwolenie na użytkowanie miało zmierzać do jego tzw. ,,legalizacji". Skoro zatem ciągle jeszcze nie nastąpiła skuteczna ocena przedmiotowej samowoli budowlanej w aspekcie jej szeroko, postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie winno zostać poprzedzone stosownym postępowaniem organu nadzoru budowlanego. Jedynie bowiem ten organ od 1999r. uprawniony jest do oceny samowoli budowlanej, bądź w aspekcie przesłanek z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, dotyczącego rozbiórki obiektu, bądź w aspekcie procedury z art. 40 ustawy, nakazującego wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie mogłoby zapaść w trybie art. 55 ust. 1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r ze zm.) dopiero po wykonaniu przez inwestora decyzji wydanej w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Skargę na to rozstrzygnięcie wnieśli E. i J. K.. Zarzucili oni naruszenie art. 30 ustawy o NSA poprzez pominięcie wiążącej organy administracji oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 9 października 2002 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Skarżący wywodzili, że zgodnie z przepisem art. 30 ustawy o NSA ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z utrwalonych poglądów w doktrynie i orzecznictwie wynika jednoznacznie, iż ocena prawna może dotyczyć zarówno wykładni przepisów prawa materialnego oraz procesowego jak też wskazań, co do dalszego przeprowadzenia postępowania. Nie może budzić wątpliwości, iż w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 października 2002 r., zawarta została ocena prawna Sądu dotycząca dalszego przebiegu postępowania. Ocena ta, jak wynika z dosłownego brzmienia uzasadnienia została skierowana do organu II instancji, którego rzeczą było wezwanie do uzupełnienia odwołania przez ustalenie czy W. M. działał w swoim imieniu czy też w imieniu dzieci, do czego mógłby być legitymowany. Tym samym, NSA wskazał jakich uchybień dopuścił się organ odwoławczy, co oznacza także obowiązek przeprowadzenia postępowania z wyeliminowaniem stwierdzonych uchybień zgodnie ze wskazaniami NSA. Kwestia powyższa - ustalenia czy wnoszący odwołanie działał w swoim imieniu, czy też w imieniu jego dzieci, ma, zdaniem skarżących, wpływ na ustalenie czy przysługiwał mu przymiot strony, co w konsekwencji decydowało o bycie prawnym odwołania. Przyjmując bowiem, że odwołanie zostało złożone przez W. M. w jego imieniu, w chwili gdy nie posiadał już interesu prawnego, organ administracyjny winien umorzyć postępowanie, albowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Gdyby z kolei odwołanie zostało wniesione przez osobę działającą w imieniu strony postępowania, na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa, kwestia prawidłowości wniesienia dowołania winna być przedmiotem rozważań organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Uznać zatem należy, iż okoliczność w czyim imieniu działał W. M. ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i winna być rozpatrzona przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżący podkreślili, że organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że w związku z uchyleniem przez NSA OZ w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1330/00 decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2000 r., nr [...] organ drugiej instancji, nie posiadając kompetencji do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, zobowiązany był do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzja jest niezgodna z prawem. Stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, iż opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 października 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1330/00 uchylono decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2000 r., nr [...], którą uchylono rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...]. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie wskazał na konieczność ponownego rozpoznania odwołania W. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby przeanalizowania, czy wnoszący odwołanie był stroną postępowania lub czy był pełnomocnikiem takiej strony. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda był zatem zobowiązany przeprowadzić postępowania jedynie w tym zakresie i w przypadku stwierdzenia, że W. M. nie był legitymowany do złożenia odwołania wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przypadku zaś stwierdzenia, iż W. M. działał jako pełnomocnik stron postępowania organ drugiej instancji powinien był ponownie rozpoznać odwołanie z dnia 14 stycznia 2000 r. Z akt sprawy wynika natomiast, iż organ odwoławczy rozpoznał odwołanie B. i Z. B. oraz J. i Cz. P. wniesione w dniu 6 grudnia 2002 r. Rozpoznanie tego odwołania stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. B. i Z. B. oraz J. i Cz. P. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1999 r., nr [...] wnieśli w dniu 6 grudnia 2002 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Odwołujący się wniosku takiego nie złożyli. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (niepublikowany wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (niepublikowany wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, w którym stwierdzono, że: "Skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej"; zob. niepublikowany wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, w którym przyjęto, że: "Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a." i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1330/00 powinien był przeprowadzić postępowanie dotyczące jedynie kwestii, czy odwołanie z dnia 14 stycznia 2000 r., podpisane przez W. M., zostało wniesione przez legitymowaną stronę lub jej pełnomocnika. Rozpoznanie przez organ odwołanie wniesionego w dniu 6 grudnia 2002 r. przez B. i Z. B. oraz J. i Cz. P. było niedopuszczalne ze względu na jego wniesienie po terminie oraz braku wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W tej sytuacji organ powinien był jedynie stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tego odwołania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygniecie to wyłącza skuteczność decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwej decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw stron postępowania.