II SA/Gd 340/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A na decyzję W. P. z dnia 22 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od W. P. na rzecz skarżącej Wspólnoty A kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymieniona w punkcie pierwszym wyroku decyzja nie może być wykonana. Starosta Powiatowy decyzją z dnia 21 listopada 2007 r., na podstawie art. 28, art. 34, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. G., działającego w imieniu A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą (bez przyłączy), o powierzchni sprzedaży do 2000 m² (kategorii XVII obiektu budowlanego), zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], w L. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po zawiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu i zapoznaniu się z aktami sprawy B. zgłosiła uwagi do projektu. W szczególności wniosła o uściślenie powierzchni sprzedaży, przedstawienie sposobu rozmieszczenia miejsc postojowych, oraz zabezpieczenia drogi pożarowej. Wskazano także na brak zgody Wojewódzkiego Inspektora Pracy w zakresie oświetlenia dziennego, oraz brak analizy i oceny wpływu obiektu na otaczający krajobraz. Mając na względzie powyższe inwestor, stosownie do treści wydanego przez Starostę postanowienia, usunął wskazane nieprawidłowości, oraz uzupełnił dokumentację projektową Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B., wskazując na nieprawidłowe wyliczenie powierzchni sprzedaży w budynku, niezgodne z planem miejscowym określenie miejsc parkingowych, oraz nieuwzględnienie odpowiednich dróg dojazdowych i przeciwpożarowych. B. wskazała na przekroczenie w projekcie dopuszczalnej planem miejscowym powierzchni sprzedaży (2000 m2). W planie powierzchnia parteru wyniosła bowiem 1127,79 m², co razem z powierzchnią piętra wynoszącą 885,10 m² dało 2012,89 m². Ponadto w ocenie odwołujących się nieprawidłowo obliczono ilość miejsc parkingowych, bowiem w projekcie podano, że inwestor zapewnia 76 miejsc postojowych, kiedy w rzeczywistości może zapewnić tylko 56 miejsc, ponieważ wliczono również miejsca postojowe znajdujące na nieruchomościach przyległych. Nieprzewidziano także dla dostawy towarów zgodnego z przepisami placu manewrowego, oraz promienia skrętu (5-6 m zamiast 11 m). Podkreślono także, że ulica H. powinna stanowić zgodnie z prawem miejscowym drogę przeciwpożarową, a obecnie pełni rolę drogi publicznej, która nie spełnia wymogów ustawy o ruchu drogowym. W ocenie B. pozwolenie na budowę kolejnego obiektu wielkopowierzchniowego w centrum L., bez zabezpieczenia miejsc parkingowych, oraz odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych doprowadzi do paraliżu komunikacyjnego w tej części miasta. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz wskazano na nie zapewnienie Wspólnocie czynnego udziału w postępowaniu. Strona postępowania zarzuciła, że została zawiadomiona o możliwości wglądu w akta dzień przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ analizując sprawę uznał, że decyzja Starosty Powiatowego zgodna jest z przepisami art. 34, art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, przepisami techniczno-budowlanymi, oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie postanowień ogólnych planu, jak i ustaleń szczegółowych dla terenów elementarnych - usytuowania obiektu budowlanego, jego funkcji, konstrukcji oraz parametrów technicznych, a także powierzchni sprzedaży. Za zgodne z planem uznano też proponowane rozwiązania komunikacyjne i przeciwpożarowe. Ponadto projekt został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony z organami i instytucjami uprawnionymi na podstawie przepisów odrębnych, oraz sprawdzony przez osoby posiadające niezbędne uprawnienia branżowe. Obiekt uzyskał także warunki włączenia do sieci gazowej, wodociągowo - kanalizacyjnej, energetycznej i ciepłowniczej. Uzyskano od zarządcy drogi zgodę na wykonanie zjazdu z ul. H., zatwierdzono także projekt organizacji ruchu obejmujący wyjazd z centrum handlowego w ul. H. w L. Sporządzono wymaganą dokumentację geologiczno - inżynierską. W projekcie zawarta jest: informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz znajdują się właściwe, aktualne zaświadczenia o przynależności do izb samorządu zawodowego osób sporządzających projekt i sprawdzających rozwiązania projektowe, wraz z dokumentami poświadczającymi uprawnienia tychże osób. Na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego osoby te złożyły oświadczenie, że projekt architektoniczno - budowlany budynku handlowo - usługowego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W ocenie Wojewody powyższe przesądza, że inwestor spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co wraz z wykazanym prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane musi skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Starosty w Powiecie. Odnosząc się do prezentowanych przez skarżącą B. zarzutów organ uznał je za niezasadne. Wyjaśniono, że wyliczenie powierzchni sprzedaży dokonane zostało w oparciu o legalną definicję zawartą w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie za powierzchnię sprzedaży uznaje się tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Liczona w ten sposób powierzchnia sprzedaży przedmiotowego obiektu nie przekroczyła 2000 m² ,i w zależności od precyzji przyrządów skalujących wynosi od 1995,61 (wyliczenia Wojewody), do 1998,91 (wyliczenia Starosty w Powiecie). Nawiązując zaś do zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu organ podkreślił, że jest to uprawnienie strony, z którego może lecz nie musi skorzystać. Starosta w Powiecie wyczerpująco informował B. o toczącym się postępowaniu, udostępniano kopie dokumentacji, telefonicznie informowano (w dniu 19 listopada 2007 r.) o uzupełnieniu braków przez inwestora i o konieczności niezwłocznego wydania decyzji w sprawie ze względu na upływ terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Strona jednak ze swego prawa przed wydaniem spornej decyzji nie skorzystała. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez Starostę Powiatu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z uzupełnionym przez inwestora materiałem dowodowym w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, odnośnie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, czym naruszono prawa skarżących jako strony postępowania, oraz zasadę równego traktowania stron postępowania. W ocenie skarżących organy naruszyły również § 7 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 1 marca 2007 r. poprzez zatwierdzenie decyzji o budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² w sytuacji, kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje na tym terenie budowy takich obiektów. W przekonaniu B. istnieje sprzeczność między projektem a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz między częścią rysunkową projektu i częścią opisową projektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewody prawo strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu zostało skarżącym w niezbędnym zakresie zapewnione tak przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym. Nawet jeżeliby przyjąć uchybienie Starosty, to strona mogła zgłaszać dalsze uwagi w postępowaniu odwoławczym. Tego jednak poza treścią odwołania nie uczyniła. W kwestii obliczeń powierzchni sprzedaży Wojewoda wyjaśnił, że obliczeń tych dokonano ponownie na podstawie projektu budowlanego przy użyciu linijki. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, jakie powierzchnie uwzględniono przy sumowaniu. Podkreślono, że w odwołaniu skarżąca zakwestionowała wyłącznie łączną powierzchnię sprzedaży parteru i piętra, nie zaś jak pisze w skardze powierzchnię poszczególnych pomieszczeń składających się na całość użytkową. Poza tym do obliczeń strony skarżącej przyjęto powierzchnię piętra składającą się wyłącznie z ciągów komunikacyjnych, biur, powierzchni usługowych i magazynowych, a więc wyłączoną z mocy ustawy. Wojewoda podkreślił, że kilkakrotne wyliczenia powierzchni sprzedaży nigdy nie dały wyniku powyżej 2000 m² (a tylko taki wynik przesądzałby o niezgodności z planem miejscowym) i bez znaczenia są rozbieżności w obliczeniach organów rzędu ok. 3 m², ponieważ te jak wskazano wynikają z dokładności przyrządów skalujących i precyzji mierzącego (co przy znacznej powierzchni stanowi znikomy margines błędu). Odnosząc się zaś do wymaganej ilości miejsc parkingowych Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany był zapewnić 1 miejsce parkingowe na każde 40 m² powierzchni użytkowej i 1 miejsce na każde 3 osoby zatrudnione, co stanowi łączną sumę 64 miejsc parkingowych. Inwestor zapewnił tych miejsc 76 na terenie, do którego dysponował tytułem prawnym. Co do komunikacji zainwestowanego terenu, podniesiono, że Starosta na podstawie art. 10 ust 5 Prawa o ruchu drogowym zatwierdził projekt organizacji ruchu obejmujący wjazd z centrum handlowego ul. H. w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 134 § 1 ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając przedmiotową sprawę, uznał że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji przedwcześnie rozpatrzył sprawę merytorycznie, nie zajmując się kwestią, czy podmiot wnoszący odwołanie – B. jest stroną postępowania. Wskazać należy, iż art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej reguły stanowiąc, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Precyzując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem stosowania art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Przepis ten stoi na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 Prawa budowlanego, czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przede wszystkim będą to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm), jednakże ograniczenie te mogą wynikać także z innych regulacji. Z akt sprawy wynika, że B., wskazująca jako adres swej siedziby ul. Z. w L., wniosła odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w L.. B. została powiadomiona przez Starostę o wszczęciu postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji, brała w nim także aktywny udział. Podkreślić należy, iż organ pierwszej instancji w sentencji swojej decyzji zaznaczył, że "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w L.". Jednocześnie w uzasadnieniu organ wskazał, że po zawiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu i zapoznaniu się z aktami sprawy B. zgłosiła uwagi, które stały się podstawą do wezwania inwestora do uzupełnienia projektu. Tym samym uznał skarżącą za stronę postępowania, pomimo uprzedniego ograniczenia obszaru oddziaływania obiektu do działek inwestora. Uzasadnienie decyzji Starosty nie wskazuje na dokonanie przez ten organ analizy okoliczności pozwalających na uznanie B. za stronę przedmiotowego postępowania. Nie zawiera podstawowych danych pozwalających na skontrolowanie, czy w istocie skarżąca powinna być stroną niniejszego postępowania. W szczególności w aktach brak jest informacji czy B. jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Brak nawet informacji co do położenia zajmowanych przez Wspólnotę działek, oraz o tytule prawnym do ich użytkowania. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia uchybienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, które nie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji rozpoznał bowiem odwołanie B. nie analizując, czy z uwagi na określony w zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania obiektu ograniczony do działek inwestora powinna być stroną przedmiotowego postępowania, w szczególności zaś czy posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, w tym przypadku przepisu art. 28 Prawa budowlanego, a nie uznania przez organ administracji danego podmiotu za stronę. Wyjaśnić należy, że w przypadku gdy postępowanie odwoławcze wszczęte zostało wskutek odwołania podmiotu nie będącego stroną postępowania, organ drugiej instancji winien dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a., który to stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność takiego odwołania. W publikacji "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" wydanie 1996 r. str. 193, oraz w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, (wydanie Becka 1996 r. str. 575) B. Adamiak i J. Borkowski wyrazili pogląd, że na podstawie art. 134 kpa można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Brak legitymacji ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie wykaże w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim przypadku ma zastosowanie przepis art. 134 k.p.a.. Zatem organ drugiej instancji badając ponownie niniejszą sprawę winien oprzeć się na analizie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, obszaru wyznaczonego przez organ na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ drugiej instancji winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 k.p.a. na podstawie treści przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania i zasądził na jej rzecz od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów wpisu sądowego kwotę 500 zł., oraz tytułem zwrotu kosztów zastępstwa kwotę 257 zł..