II SA/Gd 343/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącej radcy prawnego T. Z. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2008 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 28 lutego 2007 r. Nr [...], orzekającą o braku podstaw do wydania J. i K. L. nakazu wykonania w określonym terminie robót budowlanych bądź czynności dotyczących adaptacji strychu budynku mieszkalnego przy ulicy S. [...] w S. na lokal mieszkalny, w związku z prawidłowym wykonaniem robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2, oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie decyzją z dnia 28 listopada 2007r . Nr [...] orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie samowolnie wykonanych przez J. i K. L. robót budowlanych związanych z adaptacją na cele mieszkalne strychu budynku mieszkalnego przy S. [...] w S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. G., właścicielka lokalu nr 3 w tym budynku. Skarżąca podnosiła, że nie występowała o stwierdzenie prawidłowości wykonanych robót, tylko o nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji z pomiarem powierzchni strychu zaadaptowanego na cele mieszkalne, który to dokument jest jej niezbędny do wystąpienia na drogę cywilną w sprawie zajęcia większej powierzchni strychu niż zakupionej aktem notarialnym. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie ustalił, iż pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. M. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z wnioskiem między innymi o dokonanie kontroli robót budowlanych wykonanych na strychu przedmiotowego budynku i nałożenie na J. i K.a L.ch obowiązku sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót. Organ pierwszej instancji w dniu 10 lipca 2007 r. i w dniu 15 października 2007 r. dokonał przy udziale stron oględzin budynku. Z treści protokołów i uzasadnienia decyzji wynika, że J. i K. L. bez wymaganego pozwolenia na budowę, za zgodą ówczesnego właściciela przedmiotowego budynku Z. R. H. i B. E. w S., w 1992 r. wykonali roboty budowlane związane z przebudową strychu na cele mieszkalne. Zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 24 października 1974 r. pozwolenie na budowę, polegające na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego. Ustalono, że wykonane roboty budowlane polegały na pogrubieniu gazobetonem ściany zewnętrznej oraz wykonaniu ścianek działkowych z bloczków gazobetonowych dzielących strych na trzy odrębne pomieszczenia i nie naruszały elementów konstrukcyjnych budynku. Z przedmiaru i kolejności robót załączonych do projektu przebudowy wynika, że wyeliminowano nadproża nad oknami zewnętrznymi, powiększono otwory okienne, wykonano ocieplenie skosów, wykuto otwór w stropie o szerokości 0,7m i długości 2,15m pomiędzy belkami nośnymi. Przedmiotowe roboty wykonywano na podstawie niezatwierdzonego przez organ administracji publicznej projektu budowlanego, opracowanego w czerwcu 1992 r. przez mgr inż. J. L. posiadającego uprawnienia budowlane. Z protokołu z dnia 19 listopada 1992 r. wynika, że Komisja Zakładowa Z. R. H. i B. E. dokonała bez uwag odbioru wykonanej przebudowy (adaptacji). W odbiorze, z ramienia przedsiębiorstwa uczestniczył T. M. posiadający uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Pismem z dnia 24 października 2007 r. nr [...] organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych uwag, stosownie do art. 10 kpa dotyczącego zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, przesłała natomiast pismo z dnia 12 listopada 2007 r., w którym między innymi kwestionuje wielkość wykonanej adaptacji. W postępowaniu odwoławczym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na zlecenie organu drugiej instancji dokonał w dniu 5 marca 2008 r. pomiarów wykonanej adaptacji i pismem z dnia 20 marca 2008 r. Nr [...] potwierdził, że adaptacja strychu nastąpiła zgodnie z niezatwierdzonym projektem budowlanym wykonanym w czerwcu 1992 r. przez J. L.. Powołując się na art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wskazał organ odwoławczy, że wdrożenie trybu określonego w art. 50 ustawy mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub niezgodnie z przepisami. W omawianym przypadku roboty budowlane związane z adaptacją strychu na cele mieszkalne zostały już zakończone. Do robót już zakończonych ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane. Wskazane wyżej roboty budowane wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednakże postępowanie wyjaśniające wykazało, że brak jest podstaw do wdrożenia przewidzianego w takich okolicznościach trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez nałożenie na inwestora robót obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe ma odzwierciedlenie w orzeczeniu technicznym sporządzonym przez J. L. posiadającego uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, z którego wynika, że roboty budowlane - konstrukcyjne wykonane zostały zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną i nie naruszyły istniejącej konstrukcji budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie jest związany żądaniem strony, orzeka w sprawie na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że kwestie dotyczące udziału we współwłasności oraz odszkodowania za zajęcie części wspólnych nie należą do właściwości organu nadzoru budowlanego, lecz do właściwości sądów powszechnych. Przedsiębiorstwo Państwowe Z. R. H. i B. E. w S. pismem z dnia 21 sierpnia 1992 r. nr 1257 wyraziło zgodę K. L. na adaptację całej powierzchni strychu w przedmiotowym budynku. Z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 7 czerwca 1993 r. umowy sprzedaży wynika, że K. K. i J. małżonkowie L. nabyli lokal mieszkalny na piętrze budynku składający się z 1 pokoju, kuchni, łazienki, przedpokoju i strychu. Akt notarialny nie określa sprzedanej powierzchni strychu, tylko powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego (39m2). Skarżąca we wniesionej skardze zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie uznał za prawdziwe wszystkie twierdzenia J. i K. L. wskazując, iż Przedsiębiorstwo Państwowe Z. R. H. i B. E. w S. nie wyraziło im nigdy zgody na adaptację całej powierzchni strychu, a jedynie na adaptację pomieszczenia o powierzchni 14m2. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze treść aktu notarialnego z dnia 7 czerwca 1993 r. Repertorium A nr [...], J. i K. L. nie przysługuje udział we własności strychu ponad wskazane 14m2, tym samym nie mogą dysponować całą powierzchnią, jak twierdzi organ odwoławczy. Brak jest również zgody wszystkich współwłaścicieli na adaptację przedmiotowego strychu. Skarżąca domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. zawiesił postępowanie z uwagi na niemożliwość nadania sprawy dalszego biegu z powodu braku adresu uczestnika postępowania Z. K. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte, na skutek usunięcia przyczyny zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy administracji prawidłowo, w sposób nienaruszający przepisów postępowania. Prawidłowe jest ustalenie organu co do tego, że roboty budowlane, polegające na adaptacji przez małżonków L. strychu na pomieszczenia mieszkalne, zakończone w 1992 r., stanowiły samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). W szczególności trafnie przywołany przez organ art. 29a ust. 1 tej ustawy, obowiązujący w dacie samowoli, przewidywał, że pozwolenie na budowę, polegającą na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego bądź pracowni twórcy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy budynek mieszkalny przy ul. S. [...] w S. pozostawał w roku 1992 własnością Państwa, wykonywaną przez przedsiębiorstwo państwowe - Z. R. H. i B. E. w S.. Wyodrębnione lokale mieszkalne w przedmiotowym budynku, również wraz z częścią strychu jak w przypadku małżonków L.ch, były następnie przedmiotem zbycia na rzecz dotychczasowych lokatorów wraz ze stosownym udziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu (vide: m.in. fotokopia aktu notarialnego z 7.06.1993 r. k.13 akt administracyjnych). Pozostaje niespornym fakt sfinansowania przez inwestorów spornego lokalu nr 2, z własnych środków, przebudowy nabytej aktem notarialnym części strychu na cele mieszkalne (vide: fotokopia decyzji Wojewody z dnia 11.05.1993 r. przyznającej rekompensatę k.15 akt administracyjnych). Prawidłowe jest przy tym ustalenie organu, że przebudowa przedmiotowego strychu na cele mieszkalne odbyła się za zgodą ówczesnego właściciela budynku, wymienionego wyżej przedsiębiorstwa państwowego i w takim zakresie, jaki wynika z korespondencji między K. L. a dyrektorem Z. R. H. i B. E. w S. (vide: fotokopie pism k. 21-22 akt administracyjnych). Dokonując opisanych wyżej ustaleń organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa, rozumianej jako podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego a zgromadzony w sposób przewidziany w art. 77 kpa materiał dowodowy został oceniony prawidłowo i w sposób nienaruszający przepisu art. 80 kpa, bowiem wyprowadzone przez organ ze wskazanych dowodów wnioski nie są dowolne i nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów. Nietrafne są w tym zakresie zarzuty skargi podnoszące brak zgody współwłaścicieli budynku na adaptację strychu, bowiem w dacie przebudowy strychu na cele mieszkalne właścicielem budynku było przedsiębiorstwo państwowe (ZRHiBE w S.), a jego zgoda była jednoznaczna i umożliwiająca w konsekwencji przeniesienie własności lokalu nr 2 wraz z częścią strychu na małżonków L., stosownie do obowiązujących wówczas przepisów. Prace budowlane polegające na przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych, w niniejszej sprawie strychu, niewątpliwie zatem wymagały pozwolenia na budowę, którego mógł się domagać inwestor będący osobą fizyczną, który zobowiązał się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, stosownie do treści przytoczonego wyżej art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Warunki uzyskania takiego pozwolenia na budowę określały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach (Dz. U. Nr 27, poz. 193), przy czym małżonkowie L., co jest niesporne, pozwolenia na budowę (przebudowę strychu) nie uzyskali. Natomiast, jak trafnie ustaliły organy, przebudowa spornego strychu dokonana została na podstawie niezatwierdzonego przez organ administracji publicznej projektu budowlanego, opracowanego w czerwcu 1992 r. przez mgr inż. J. L. posiadającego uprawnienia budowlane, a odbiór prac dokonany został przez osobę uprawnioną w imieniu właściciela budynku. Jak wynika z treści orzeczenia technicznego sporządzonego w lipcu 1995 r. przez mgr inż. J. L., roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z załączonym projektem technicznym i wytycznymi określonymi przez właściciela budynku ZRHiBE w S. (vide: fotokopie projektu, orzeczenia technicznego, decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego k. 8, 11 akt administracyjnych). Oceniając dowody z oględzin obiektu dokonanych przez organ pierwszej instancji trafnie uznał organ odwoławczy, że wykonane roboty budowlane (polegające na pogrubieniu gazobetonem ściany zewnętrznej, wykonaniu ścianek działkowych z bloczków gazobetonowych dzielących strych na trzy odrębne pomieszczenia, wyeliminowaniu nadproży nad oknami zewnętrznymi, powiększeniu otworów okiennych, wykonaniu ocieplenia skosów, wykuciu otworu w stropie o szerokości 0,7m i długości 2,15m pomiędzy belkami nośnymi) nie naruszyły elementów konstrukcyjnych budynku i wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Tym samym, zdaniem Sądu, rozstrzygające sprawę organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, trafnie również oceniając, że niniejsze postępowanie administracyjne w sprawie opisanej samowoli budowlanej prowadzone powinno być w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Wskazać należy, że przebudowany strych stanowi w istocie część lokalu mieszkalnego należącego do małżonków L., a zatem przedmiotowa samowola budowlana dotyczy innych sytuacji niż określone w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w związku z datą zakończenia budowy (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) nie będzie miał zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., lecz jak wskazano wyżej art. 51 (w związku z art. 50) Prawa budowlanego z 1994 r. Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 i oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przepisie art. 50 ust. 1 wymienia się roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Powyższe przesłanki (z wyjątkiem pkt 3, ten bowiem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie) były przedmiotem oceny w świetle ustalonych wyżej faktów i jako prawidłową oraz uprawnioną okolicznościami sprawy uznać trzeba ocenę organów, że opisana sytuacja nie wymaga podjęcia decyzji kończącej to postępowanie, przewidzianej we wskazanym przepisie art. 51 ust. 3. Skoro bowiem ustalono prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z przebudową strychu na część mieszkalną, zgodnie z niezatwierdzonym projektem oraz zakończenie tych robót, nie stwierdzając istnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie było także podstaw do zastosowania wymienionego dalej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, ani - w dalszym ciągu postępowania - wydania decyzji kończącej to postępowanie, przewidzianej w ust. 3. Podkreślenia wymaga, że kolejne pismo skarżącej skierowane do właściwego organu nadzoru budowlanego (vide: pismo k. 2 akt administracyjnych) konsekwentnie zwracało uwagę na brak legalności spornej przebudowy, tym samym należy zaakceptować przeprowadzenie przez organy rozstrzygające sprawę postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Zarzuty skargi odnoszące się do sporów o charakterze własnościowym, toczących się między skarżącą a uczestnikami postępowania małżonkami L.i, nie są zasadne o tyle, że nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji stan prawny działki oraz przedmiotowego budynku mieszkalnego był niewątpliwy. Oczekiwanie przez skarżącą, że przy pomocy organów nadzoru budowlanego załatwi kwestię dowodową dla potrzeb roszczeń o charakterze cywilnym (poprzez wykonanie "inwentaryzacji mieszkania") są nieuprawnione. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do oceny stosunków własnościowych, jest to bowiem materia zastrzeżona dla sądów powszechnych. Natomiast, jak opisano wyżej, ocena czy małżonkowie L. dokonali przebudowy strychu w zgodzie z przepisami budowlanymi a także, iż w dacie samowoli budowlanej posiadali uprawnienie w postaci zgody właściciela obiektu do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie strychu na cele mieszkalne, dokonana została prawidłowo i w sposób nienaruszający przepisów postępowania. Z kolei ocena przez skarżącą dowodów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem zakresu przysługującego uczestnikom postępowania prawa własności jest wybiórcza i całkowicie dowolna, jak również nieprzydatna z przyczyn opisanych wyżej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej. Niejako na marginesie wyjaśnia się tylko skarżącej, że wskazane przez nią 14 m2 strychu w rozumieniu przepisów prawa budowlanego – warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne, obowiązujących w dacie samowoli (por. § 136 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Dz. U. Nr 17, poz. 62), dotyczyć może tylko powierzchni użytkowej, przy stropie pochyłym decydująca jest średnia wysokość pomieszczenia, przy czym w najniższym miejscu wysokości nie może być mniejsza niż 2 m. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił. Na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr 163 poz. 1349, ze zm.) zasądzono od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika z urzędu - radcy prawnego T. Z. kwotę 292,80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.