II SA/Gd 343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi I. A. na postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. I. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z dnia 23 kwietnia 2018 r. o odmowie wstrzymania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 marca 2016 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał Z. S. pozwolenie na budowę i rozbudowę gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów o innowacyjne obiekty drobiarskie, tj. budynek kurnika nr [...] i kurnika nr [...], cztery silosy paszowe po 20 ton, cztery zbiorniki LPG podziemne po 6,7 m2, budowę przyłącza wodociągowego, budowę dwóch zbiorników na ścieki oraz budowę zbiornika ppoż. wraz z zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr [...] w miejscowości K., obręb P., gmina P. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2018 r. I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, wskazując jako podstawę żądania art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., oraz domagając się wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji ostatecznej. Jak wskazano we wniosku, strony posiadają nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana ma być planowana inwestycja. E. G. jest właścicielem działek nr [...] i [...], I. A. jest właścicielem dz. nr [...], Z. H. jest właścicielem dz.nr [...]. Nieruchomości te leżą w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, od której oddziela je jedynie wąska, lokalna droga (dz.nr [...]). J. L. jest właścicielem działek nr [...] i nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), zaś R. M. jest właścicielem działki nr [...], które również leżą w sąsiedztwie terenu inwestycji, przy drodze dojazdowej (działka nr [...]). Mimo to nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu w sprawie inwestycji i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając wnioskodawcy podali, że źródłem przysługującego im w sprawie interesu prawnego są normy prawa cywilnego, w szczególności art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako k.c. Wskazali na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, w szczególności emisję zanieczyszczeń, nieprzyjemnych zapachów czy też związanych z przejazdem samochodów ciężarowych, które obejmą nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną, ale również te położone w niebezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem wnioskodawców przedmiotowa inwestycja nie mieści się w granicach wyznaczonych przez zasady współżycia społecznego, zakłóca korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, a także powoduje zagrożenie bezpieczeństwa skarżących (np. utrudnienie dojazdu do nieruchomości). Ponadto inwestycja ta narusza też interes publiczny gdyż niesie ze sobą zagrożenie dla osób korzystających z drogi gminnej na działce nr [...], w tym także dzieci poruszające się tą drogą do szkoły. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 3 marca 2016 r. Rozpoznając natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu kontrolowanej decyzji ostatecznej i postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. odmówił wstrzymania decyzji. Organ stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyznaczony został obszar oddziaływania inwestycji jako ograniczony do terenu działki nr [...]. Projektowane obiekty wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostaną zlokalizowane poza zwartą zabudową wiejską miejscowości K., w otoczeniu pól uprawnych i niewielkiego lasu. Najbliższa zabudowa - dom mieszkalny, położona jest w odległości ok. 200 m, w kierunku zachodnim względem miejsca planowanej inwestycji. W odległości ok. 270 m w kierunku północno-zachodnim znajduje się gospodarstwo rolne. W odległości ok. 250 m i 330 m w kierunku południowo-zachodnim znajdują się kolejne gospodarstwa rolne, a w jednym z nich znajduje się również kurnik. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią użytki rolne oraz obszary zalesione. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ ustalił, że inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Zarówno przedłożony wniosek jak i projekt budowlany zgodne są też z wydanymi dla przedsięwzięcia decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 marca 2013 r. i z 9 września 2015 r. Sama inwestycja znajduje się też poza obszarami objętym formami ochrony prawnej. Następnie organ zbadał zgodność zamierzenia z ustaleniami ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu pod względem wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń – nie stwierdzając w tym zakresie żadnych uchybień. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców Starosta wskazał, że teren inwestycji, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej, gminnej działki nr [...] od strony drogi powiatowej nr [...]. W związku z tym, stosownie do wymogów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460) dalej u.d.p., inwestycja została objęta obowiązkiem dokonania przez zarządcę tej drogi analizy wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, planowana budowa i rozbudowa gospodarstwa drobiarskiego na dz.nr [...] w K. została pozytywnie uzgodniona z zarządcą drogi w dniu 6 marca 2017 r. W kwestii zwiększonego ruchu samochodowego na drodze oraz emisji hałasu i spalin organ wyjaśnił, że przewidywany jest przyjazd dwóch samochodów ciężarowych na tydzień, raz na sześć tygodni ruch będzie zwiększony, co spowodowane będzie wywożeniem brojlerów i obornika. Z kolei, jak wynika z wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, uciążliwości związane z fazą jej eksploatacji nie będą powodowały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz dopuszczalnych stężeń emitowanych zanieczyszczeń w środowisku - poziom dźwięku dla pory dziennej i nocnej będzie niższy od poziomu dopuszczalnego. Poza granicami gospodarstwa maksymalny poziom hałasu będzie kształtował się w granicach ok. 30 dB. Także zarzuty dotyczące emisji nieprzyjemnych zapachów nie są zasadne, bowiem inwestor zaplanował instalację innowacyjnego systemu filtracyjnego MagixX - B, który ogranicza emisję pyłów i amoniaku do 85% oraz zastosowano ogrzewanie podłogowe, co pozwala na zmniejszenie grubości ściółki i ogranicza ilość wytwarzanego obornika kurzego. Ponadto zaprojektowano wentylatory cichobieżne oraz pas zieleni izolacyjnej, zgodnie z zapisami z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Przepis ten stanowi, że budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni izolacyjnej. W gospodarstwie wytwarzane będą odpady o kodzie 02 01 06 (odpady zwierzęce), które w całości przekazywane będą firmie zewnętrznej prowadzącej działalność w zakresie odzysku odpadów. W trakcie transportu obornik będzie przykryty plandeką. Sztuki padłe (kod 02 01 82) będą przekazywane do zakładu utylizacyjnego, a do czasu odbioru przechowywane będą w wydzielonym miejscu, w kontenerze chłodniczym. Reasumując, zdaniem organu, wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71), dalej jako rozporządzenie, przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lecz jednocześnie nie przewidziano odrębnych norm, które odnosiłyby się do emisji zapachów z kurnika. Powoływanie się więc przez wnioskodawców na nieprzyjemny zapach może być postrzegane tylko jako interes faktyczny, a nie prawny, z powodu braku przepisu prawa stanowiącego o normach zapachowych. Przeprowadzona przez organ analiza materiałów zebranych w sprawie ujawniła, że kwestia zakłócania korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, a w szczególności emisji do atmosfery substancji zapachowo czynnych, eksploatacją planowanych budynków inwentarskich, wzrostu natężenia hałasu i spalin samochodowych związany z obsługą planowanej inwestycji oraz utrudnienia dojazdu do nieruchomości skarżących, jak i narażenia na niebezpieczeństwo osób korzystających z drogi gminnej o nr [...] nie znalazły uzasadnienia w tym materiale. Wnioskodawcy nie przedstawili więc żadnych okoliczności, które by przemawiały za wstrzymaniem wykonania kontrolowanej decyzji ostatecznej, jak również organ nie znalazł przesłanek przemawiających za wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Co więcej, mając na uwadze obowiązek zbadania przy ocenie prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji także pozostałych przesłanek wznowieniowych, organ dokonał analizy sprawy pod tym kątem stwierdzając, że nie ma podstaw do uznania jakiegokolwiek dokumentu czy okoliczności za fałszywe bądź też, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Nie ma dostaw do stwierdzenia, że w wydaniu orzeczenia brał udział pracownik, który podlegał wyłączeniu, albowiem osoba, która brała udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę została wyłączona z postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. W zakresie przesłanki braku udziału stron w postępowaniu bez własnej winy to o ile wnioskodawcy rzeczywiście nie brali udziału w kwestionowanym postępowaniu, o tyle wskazana podstawa uznania ich za stronę tego postępowania nie znalazła potwierdzenia w materialne dowodowym, gdyż ocena obszaru odorów związanych z oddziaływaniem inwestycji nie potwierdziła, aby nieruchomości będące własnością wnioskodawców podlegały ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Ponadto nie ustalono żadnych nowych okoliczności faktycznych oraz nie znaleziono żadnych nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji i nie znanych organowi. Kontrolowana decyzja nie została wydana bez wymaganego stanowiska innego organu, ani nie była uzależniona od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jak również nie został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydano decyzja, ani też nie zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, w sytuacji gdy naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez I. A., J. L., Z. H., E. G. i R. M. Wojewoda postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że procedując w sprawie wstrzymania kwestionowanej decyzji ostatecznej bierze się pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, tj. przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinna być przy tym przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Jak zauważył Wojewoda, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z tej instytucji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Z tych względów wnioskodawca winien wykazać, że wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno się zatem odnosić do konkretnych okoliczności świadczących, że w odniesieniu do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne, a od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków, powinno zależeć organu. Wojewoda podkreślił, że wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację prawa zabudowy wskazanego w art. 4 Prawa budowlanego, zatem wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których bezspornie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżący nie wskazali na jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w ramach wznowionego postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnoszenie w zażaleniu, że decyzja może naruszać szereg przepisów w tym zwłaszcza art. 28 k.p.a. i art. 140 oraz art. 144 k.c. poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, naruszenie ich prawa własności oraz sprzeczność z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wynikających m.in. z nieprzyjemnego zapachu, co organ świadomie wykluczył, nie powoduje uprawdopodobnienia, że stwierdzona przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji. Reasumując, skoro skarżący nie wykazali jakichkolwiek okoliczności wskazujących na możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, a organ nie dopatrzył się takich okoliczności w przeprowadzonym postępowaniu, brak było podstaw do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji ostatecznej z dnia 3 marca 2016 r. o pozwoleniu na budowę. W skardze I. A. domaga się uchylenia wydanych w sprawie postanowień, zarzucając naruszenie: 1. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez błędną ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Starosty w wyniku wznowienia postępowania, przejawiającą się w szczególności: niewyjaśnieniem okoliczności dotyczących interesu prawnego stron, tj. jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji, ze względu na jej rodzaj, położenie, uwarunkowania komunikacyjne oraz pochodzące z niej immisje; błędnym przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że skarżącemu oraz innym wnioskodawcom przysługuje przymiot stron postępowania i bez swojej winy nie brali w nim udziału. Tym samym zaistniała przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia ww. decyzji wskazana w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 k.c.; 2. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądając wstrzymania wykonania decyzji wnioskodawca powinien wykazać, że wykonanie kontrolowanej decyzji ostatecznej może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy przesłanek możliwości spowodowania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków brak w art. 152 k.p.a., dlatego wstrzymanie wykonalności, o którym mowa w tym przepisie nie można utożsamiać z pojęciem zawartym w innej ustawie. Według skarżącego to organ obowiązany jest do dokonania oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest samo istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień, tzn. że nawet niewielkie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji stanowi podstawę do wstrzymania jej wykonania. W ocenie strony taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji, a nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu. Już sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do kwestii wykazania przez wnioskodawców przesłanek wstrzymania wykonania decyzji skarżący stwierdził, że art. 152 k.p.a. takich przesłanek nie przewiduje, są one określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz nie sposób utożsamiać wykonalności, o której owa w art. 152 k.p.a., z pojęciem użytym w innej ustawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w tym także na postanowienia wydane na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w ramach przyznanych sądowi kompetencji kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd może orzec o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego m.in. wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa w sposób, który by obligował sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Poddane kontroli sądowej postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 23 kwietnia 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia 6 marca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, podjęte zostało na podstawie art. 152 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Postępowanie zostało w niniejszej sprawie wszczęte wskutek podania złożonego m.in. przez skarżącego, domagającego się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podaniu tym wnioskodawcy domagali się uchylenia decyzji Starosty z dnia 3 marca 2016 r. oraz wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 152 k.p.a. Jak stwierdzono we wniosku wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a planowane przedsięwzięcie narusza zasady współżycia społecznego, zakłóca korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę (np. poprzez utrudnienie dojazdu do nieruchomości oraz emisję zanieczyszczeń – nieprzyjemnych zapachów i spalin samochodowych) oraz narusza interes publiczny. W ocenie sądu ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu nie budzą wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji kwestionowanej we wznowieniu jest możliwe, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", zawarte w art. 152 § 1 k.p.a. jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu incydentalnym dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o jej wstrzymaniu, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Właściwy organ wydając takie postanowienie ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Istotne jest przy tym, że dla zastosowania przedmiotowej normy prawnej wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 616/10, LEX nr 675383; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 334/09, LEX nr 589084). W związku z tym interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, a słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Mając na uwadze fakt, że do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej konieczne jest ustalenie prawdopodobieństwa a nie udowodnienie, że decyzja ta zostanie uchylona oraz incydentalny charakter instytucji opisanej w art. 152 k.p.a., sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wskazującym na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Podmiot, który jest adresatem ostatecznej decyzji ma prawo do jej wykonywania i dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, nie można odmawiać takiemu podmiotowi prawa do wykonywania praw wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji, a to oznacza, że możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania. Dlatego też skorzystanie z omawianej instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. W realiach niniejszej sprawy sąd stwierdza, że nie mamy do czynienia z dowolnością przy ocenie prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej inwestycji organ pierwszej instancji dokładnie przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy, a swoje wnioski oparł na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W szczególności organ, mając na uwadze podstawę wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału wnioskodawców w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji ostatecznej, ponownie zbadał kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego inwestycji, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych we wniosku skoncentrowanych na emisjach - nieprzyjemnych zapachów czy spalin oraz zwiększenie hałasu na skutek realizacji spornej inwestycji. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której ma zostać zrealizowana budowa i rozbudowa gospodarstwa drobiarskiego do chowu brojlerów. Wniosek taki jest zdaniem sądu uprawniony w świetle dokonanych ustaleń i oceny materiału dowodowego. Dalej Starosta zbadał zgodność przedsięwzięcia z obowiązującymi przepisami, w szczególności z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r, poz. 1422), oraz decyzjami środowiskowymi z dnia 6 marca 2013 r. i z dnia 9 września 2015 r., nie dopatrując się w tym zakresie takich naruszeń, które mogłyby świadczyć o konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Również te wnioski nie noszą cech dowolności i są uprawnione w świetle dokonanych prawidłowo ustaleń. Odnosząc się następnie do konkretnych zarzutów wnioskodawców o niekorzystnym wpływie inwestycji na działki sąsiednie, co miałoby świadczyć o konieczności objęcia należących do nich nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, przyznaniu wnioskodawcom statusu strony, a w konsekwencji uchyleniu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania bez ich udziału, organ pierwszej instancji również szczegółowo zbadał podnoszone kwestie. Trafnie została ustalona bezzasadność twierdzeń o niekorzystnym wpływie inwestycji na istniejący układ komunikacyjny, a tym bardziej o naruszeniu w tym zakresie interesu publicznego poprzez znaczne zwiększenie niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu. Swoje wnioski Starosta prawidłowo oparł na fakcie, że kwestie te były przedmiotem analizy zarządcy drogi powiatowej nr [...], który dokonał pozytywnego uzgodnienia planowanej rozbudowy w zakresie wpływu na komunikację odbywającą się ww. drogą. Wobec tego nie sposób było wywodzić, że inwestycja ta będzie poważnie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i jego użytkownikom. Także organ dokonał analizy potrzeb komunikacyjnych inwestycji stwierdzając, że nie wykraczają one poza podstawowe potrzeby obsługi tego typu gospodarstwa – dwa samochody ciężarowe będą przyjeżdżać raz na tydzień, zaś co sześć tygodni ruch będzie zwiększony w związku z wywożeniem brojlerów i obornika. W ocenie sądu trafnie wobec tego Starosta przyjął, że takie zwiększenie ruchu samochodów jest typowe dla faktu pojawienia się w okolicy nowej inwestycji i nie jest na tyle intensywne, aby można mówić o uciążliwościach drogowych wykraczających poza normalne następstwa rozwoju okolicy i pojawienia się większej ilości osób korzystających z drogi, ani o drastycznym zwiększeniu poziomu zagrożenia. Poza tym podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.p.r.d., uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani zachować ostrożność albo gdy ustawa tego wymaga - szczególną ostrożność, unikać wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudnić albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Przez działanie rozumie się również zaniechanie. Z kolei w myśl art. 4 uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze mają prawo liczyć, że inni uczestnicy tego ruchu przestrzegają przepisów ruchu drogowego, chyba że okoliczności wskazują na możliwość odmiennego ich zachowania. Przepisy te, statuujące zasadę ostrożności i szczególnej ostrożności (art. 3 ust. 1) oraz zasadę tzw. ograniczonego zaufania (zasada względnej ufności), należy rozumieć w ten sposób, że prowadzący pojazd oraz inni uczestnicy ruchu (np. piesi) mają prawo liczyć na respektowanie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu przez współuczestników ruchu dopóty, dopóki ich cechy osobiste lub określone zachowanie się albo inna szczególna uzasadniona doświadczeniem życiowym sytuacja nie każą oczekiwać, że mogą się oni nie dostosować do obowiązujących przepisów lub zasad bezpieczeństwa ruchu. (uchwała Połączonych Izb Karnej i Wojskowej SN z 22 czerwca 1963 r., sygn. akt VI KO 54/61, publ. OSNKW 1963, nr 10, poz. 179). Każdy kierowca jest zobowiązany do prowadzenia pojazdu samochodowego z należytą ostrożnością, a więc do przedsiębrania takich czynności, które zgodnie ze sztuką i techniką prowadzenia pojazdów samochodowych są obiektywnie niezbędne do zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także do powstrzymania się od czynności, które mogłyby to bezpieczeństwo zmniejszyć (wyrok SN z 16 lipca 1976 r., sygn. akt VI KRN 135/76, publ. OSNKW 1976, nr 10-11, poz. 130). Właściwa realizacja zasady szczególnej ostrożności polega zaś na pełnej koncentracji uwagi oraz uaktywnieniu zdolności przewidywania, a w przypadku braku intuicji - dołożeniu wszelkich starań, by pobudzić wyobraźnię. Obowiązek zachowania ostrożności, a w określonych sytuacjach "szczególnej ostrożności", dotyczy przy tym nie tylko osób znajdujących się na drodze, lecz został rozciągnięty również na zachowania osób przebywających w pobliżu drogi. Chodzi m.in. o osoby wykonujące prace przy drodze, jak również o sytuacje nietypowe, w których mamy do czynienia z palącym lub dymiącym ogniskiem. Nałożono obowiązek (ust. 3 art. 3) odwrócenia bądź zminimalizowania skutków zachowania stanowiącego zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymaga się zatem podjęcia takich działań, przy wykorzystaniu dostępnych środków, które w określonej sytuacji na drodze są niezbędne, niezależnie od sposobu sprowadzenia zagrożenia dla ruchu (zob. W. Kotowski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, wyd. III, ABC 2011). Niezależnie zatem od faktu, że realizacja spornej inwestycji będzie się wiązać z pewnym zwiększeniem ruchu drogowego w okolicy, co jest normlanym następstwem rozwoju terenów przylegających do drogi, to jednak okoliczność ta nie świadczy o automatycznym powstaniu znacznego niebezpieczeństwa na drodze, gdyż każdy z uczestników ruchu drogowego, tj. mieszkańcy okolicy oraz kierowcy związani z planowaną inwestycją, zobowiązani są zarówno do przestrzegania przepisów, jak również mogą oczekiwać tego samego od pozostałych uczestników ruchu, a jednocześnie muszą zachować należytą ostrożność w poruszaniu się po drodze bądź innych wyznaczonych miejscach komunikacyjnych tak, aby zapewnić największe bezpieczeństwo sobie i innym osobom poruszających się tym ciągiem komunikacyjnym. Kwestia związana z naruszeniem interesu publicznego nie jest więc właściwym kryterium dla oceny zaistnienia przesłanki wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące utrudnień w dojeździe do nieruchomości skarżącego oraz o ponadnormatywnym zwiększeniu poziomu hałasu. Okoliczności sprawy wskazują, że poza chwilowymi i normlanymi utrudnieniami, występującymi w momencie skrętu pojazdu ciężarowego z drogi na nieruchomość inwestora bądź też wyjazdu z tej działki, nie będą występowały inne utrudnienia o charakterze stałym, które całkowicie uniemożliwią komunikację działki skarżącego z drogą. W szczególności projekt zagospodarowania terenu przewiduje zlokalizowanie w głębi działki inwestora placu manewrowego (pkt 10 projektu zagospodarowania terenu, k. 132, tom 1 projektu budowlanego w aktach organu), a zatem wszelkie manewry utrudniające ruch na drodze będą odbywać się na działce inwestora. Trudno natomiast uznać, że wjazd bądź wyjazd z inwestycji stanowi ponadprzeciętne utrudnienie w dostępie do działki skarżącego, nawet jeżeli odbywa się na wprost wjazdu na nieruchomość strony, gdyż czynności te miałyby miejsce niezależnie od rodzaju inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce, a także stanowią normalne manewry drogowe o charakterze czasowym. Dodowów na tezę o uniemożliwieniu dojazdu do swojej działki nie przedstawił także skarżący. Odnosząc się dalej do kwestii zwiększenia poziomu hałasu z uwagi na wzmożony ruch samochodów wskazać trzeba, że okoliczności te były brane pod uwagę także przy wydawaniu przez właściwy organ decyzji środowiskowej, który stwierdził, że uciążliwości związane z działalnością gospodarstwa nie będą powodowały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz dopuszczalnych stężeń emitowanych zanieczyszczeń w środowisku. W związku z tym organ orzekający w niniejszej sprawie nie miał podstaw prawnych do dokonywania odmiennych ocen w tej kwestii i prawidłowo je zaakceptował. W konsekwencji, w ocenie sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że zwiększenie ruchu na drodze, z której korzysta m.in. skarżący, z uwagi na realizację spornej inwestycji, czyni prawdopodobnym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu. Okoliczności takiej nie stanowi także zarzut o nadmiernych uciążliwościach wynikających z emisji nieprzyjemnych zapachów związanych z działalnością gospodarstwa. Zwrócić trzeba uwagę, że kwestia ta była badana na etapie wydawania decyzji środowiskowej i organ wydający tę decyzję nie stwierdził negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i tereny sąsiednie poprzez emisję zapachów. Także Starosta w swoim postępowaniu jeszcze raz przeanalizował zebrany materiał dowodowy, z którego wynikało, że inwestor zaplanował instalację innowacyjnego systemu filtracyjnego MagixX - B, który ogranicza emisję pyłów i amoniaku do 85%, a także przewidział zastosowanie ogrzewanie podłogowe, co pozwala na zmniejszenie grubości ściółki i ogranicza ilość wytwarzanego obornika kurzego. Ponadto, stosownie do wymogu określonego w § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), w zaprojektowano też wentylatory cichobieżne oraz pas zieleni izolacyjnej oddzielający inwestycję od przyległych terenów. Wobec tego należało przyjąć, że emisja nieprzyjemnych zapachów czy szkodliwych substancji będzie zminimalizowana i nie dojdzie do przekroczenia obowiązujących norm w tym zakresie. Normy takie nie zostaną również przekroczone podczas wytwarzania i transportu odpadów powstających w trakcie eksploatacji inwestycji. Będą to bowiem wyłącznie odpady zwierzęce, które podlegać będą utylizacji przez specjalistyczny podmiot poza terenem inwestycji, a w trakcie transportu odpadów z działki obornik będzie przykryty plandeką. Co przy tym istotne, choć zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71), przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to jednocześnie nie przewidziano odrębnych norm, które odnosiłyby się do emisji zapachów z kurnika. W świetle tego należy zaakceptować stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie działalność gospodarstwa nie będzie powodować takich uciążliwości, które wykraczają poza teren działki inwestora i wywołają negatywne oddziaływanie na tereny sąsiednie. Nie ulega wątpliwości, że emisja nieprzyjemnych zapachów może być postrzegana jako interes faktyczny, lecz nie świadczy o posiadaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego, gdyż ten wynikać musi z przepisu prawa materialnego. W odniesieniu zaś do powyższej kwestii brak jest przepisu prawa stanowiącego o normach zapachowych. Reasumując, również na podstawie zarzutu o emisji nieprzyjemnych zapachów z terenu inwestycji, nie było możliwe uznanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Mając to wszystko na uwadze podkreślić trzeba, że organ właściwy w sprawie wznowienia, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, ze nie zachodzą okoliczności obligujące do zastosowania ww. przepisu. Analiza akt oraz treść zaskarżonych postanowień pozwala jednak na stwierdzenie, że Starosta dążąc do należytego rozpoznania wniosku w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, szczegółowo zbadał zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności prawne i faktyczne sprawy. W konsekwencji doszedł do prawidłowych wniosków, że kwestia zakłócania korzystania z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę, a w szczególności emisja do atmosfery substancji zapachowo czynnych, eksploatacja planowanych budynków inwentarskich, wzrost natężenia hałasu i spalin samochodowych związany z obsługą gospodarstwa oraz utrudnienia w dojeździe do nieruchomości skarżącego, jak i narażenia na niebezpieczeństwo osób korzystających z drogi gminnej o nr [...] nie znalazły uzasadnienia w tym materiale. Z kolei ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w przed sądem, strona nie wykazała takich okoliczności i nie przedstawiła takich dowodów, które by przemawiały za wstrzymaniem wykonania kontrolowanej decyzji ostatecznej. Wprawdzie to na organie spoczywa główny ciężar poszukiwania powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, tym niemniej strona żądająca tej tymczasowej ochrony ma szczególny obowiązek wskazania, jakie są powody tak dalece świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Z tego też względu nie zasługuje na aprobatę zarzut pominięcia przez organy argumentacji o przyznaniu skarżącemu statusu strony. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie skarżącemu takiego statusu nie uzasadnia jeszcze uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia 6 marca 2016 r. Do wydania takiego rozstrzygnięcia organ musi mieć bowiem jeszcze podstawy do stwierdzenia, że w wyniku wznowienia z tego powodu postępowania dotychczasowa decyzja nie mogłaby się ostać, tj. zapadłaby decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę (art. 146 § 2 k.p.a.). W celu ustalenia tego prawdopodobieństwa konieczne jest więc nie tylko działanie organu, ale także aktywna postawa strony w przedstawieniu dowodów świadczących o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji. Tymczasem skarżący opiera swoje twierdzenia na okolicznościach związanych ze stwierdzeniem istnienia podstawy wznowieniowej, lecz jak wskazano na wstępie rozważań, nawet osiągnięcie celu w postaci wznowienia postępowania (zaistnienie przesłanek ustawowych wznowienia) nie powoduje, że po ponownym zbadaniu sprawy przez organ pierwotnie wydana decyzja zostanie uchylona. Natomiast jak wykazała analiza projektu budowlanego, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia twierdzenia o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji Starosty z dnia 6 marca 2016 r. W związku z tym kwestia przyznania statusu strony skarżącemu i ustalenia istnienia przesłanki wznowieniowej nie miały znaczenia dla analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., należy uznać za prawidłowe, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że spełniona została przesłanka uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.